III SA/Gl 715/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] ([...]) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą J. G. (dalej skarżący) umorzenia należności z tytułu zaległych składek: 1) na ubezpieczenia społeczne – za okresy 12/2012 – 12.2013, 03/2014 – 09/2015, 03/2016 – 05/2016, 07/2016 – 12/2019, 2) na ubezpieczenie zdrowotne – za okresy: 11/2012 – 06/2013, 08/2013 – 12/2013, 07/2014 – 05/2016, 07/2016 – 12/2019, 3) na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres od 09/2017 d0 12/2019 r. W podstawie prawnej organ powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "KPA", jako podstawę formalną, oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423) dalej ustawa o sus. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 2 listopada 2020 roku (data prezentaty organu) skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o umorzenie całości zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. We wniosku wskazał przyczyny zdrowotne, uniemożliwiające mu spełnienie zaległych świadczeń oraz przesłanki związane z trudną sytuacją materialną, w tym trwającą egzekucję komorniczą na zlecenie prywatnych wierzycieli. W decyzji z [...] r., oznaczoną numerem [...], ZUS odmówił wnioskodawcy umorzenia należnych składek. Stwierdził, że wniosek nie opiera się na żadnej z ustawowych podstaw umorzenia zaległości, wymienionych taksatywnie w przepisach art. 28 ust. 2 i ust.3, 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Od tego rozstrzygnięcia skarżący w dniu 18 lutego 2021 roku złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS utrzymał wspomnianą wcześniej decyzję w mocy. Organ stwierdził w szczególności, że dokonał ponownej analizy kwestii przedawnienia, uznając, że w kwestionowanej decyzji prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagane i nie uległy przedawnieniu. Na tę decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem organu. Skarga wpłynęła do organu w dniu 20 maja 2021 roku. Wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa ZUS, skarżący powołał się na szczególnie ciężką sytuację materialną i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podnosząc te same okoliczności prawne i faktyczne, które wcześniej opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej określanej skrótem p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej ramach Sąd stwierdził, że decyzje organów wydane w sprawie naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem sporu jest zasadność odmowy przez organ umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jedocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 24 962,98 zł. z powodu nieupłynięcia terminu, w którym zaległości mogą być dochodzone. Ponieważ zdaniem organu bieg terminu został zawieszony z uwagi na toczące się postępowanie egzekucyjne. W rozpoznawanej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawa o sus. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy o sus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6, ww ustawy. W art. 28 ust. 1 ustawy o sus. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o sus, całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Wobec treści wniosku Skarżącego, do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a ustawy o sus, w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu należności składkowych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 KPA, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA) oraz jego oceny (art. 80 KPA), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 KPA Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 KPA, w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów KPA reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze KPA, decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 KPA zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Stanowisko organu, iż postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, przesądza o braku zaistnienia przesłanki przedawnienia należności z tytułu składek nie zostało wykazane, ponieważ organ nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających że postępowanie egzekucyjne się toczy. Należy wskazać jak było rozważane wyżej, że wniosek o umorzenie z obowiązku opłacania należności z tytułu zaległych składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy KPA, skoro tak, to priorytetowe zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy naczelnych zasad procesowych. Z brzmienia art. 7 KPA, jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rozstrzygając daną sprawę, sąd orzeka w granicach tej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie przede wszystkim wadliwie stwierdziły brak całkowitej nieściągalności składek. Kluczowym dla rozstrzygnięcia zagadnieniem okazała się kwestia przedawnienia należności z tytułu składek. Upływ okresu przedawnienia powoduje wygaśnięcie zobowiązania z tytułu składek (art. 70 § 1 w związku z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2020 roku, pozycja 1325, ze zm.). Prawdą jest, że bieg okresu przedawnienia przerywa zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony (art. 70 § 4 ordynacji podatkowej). Do akt sprawy, według stanu na dzień publikacji wyroku, organ nie dołączył jednak jakichkolwiek dowodów wszczęcia egzekucji spornych należności, ani dokonania czynności egzekucyjnej, o której skarżącego zawiadomiono. Co więcej, prezentowane przez skarżącego okoliczności – w tym choroba onkologiczna – wskazują na nikłe prawdopodobieństwo, aby tego rodzaju czynność mogła być dokonana. Przedawnienie należności ma skutek analogiczny do umorzenia należności, zmienia jednak zasadniczo zarówno materialoprawną, jak i formalną podstawę orzekania organu. Zakres postępowania dowodowego powinien w tej sytuacji obejmować wszelkie okoliczności, mające związek z przedawnieniem. Z decyzji organów obu instancji wynika jednak, że ich nie badano. Organ poprzestał na ogólnikowych sformułowaniach, że w sprawie wszczęto egzekucję, nie wiadomo jednak, jakie były jej dalsze losy, oraz czy nie doszło do jej umorzenia. Sąd zobowiązał organ do przedłożenia akt egzekucyjnych, dotyczących zobowiązań skarżącego, jednak akta te nie wpłynęły do Sądu aż do dnia ogłoszenia wyroku. W tej sytuacji Sąd dokonał oceny stanu sprawy w oparciu o przedłożone przez strony dowody. Nie ma wśród nich dowodów, potwierdzających wprost fakt wszczęcia i prowadzenia egzekucji, ani mogących z niej wynikać przerw biegu przedawnienia. Mając na uwadze ogólny termin przedawnienia należności z tytułu składek, wynoszący pięć lat (art.24 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), Sąd nie znalazł podstawy, aby utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albowiem nie została ona oparta na rozważeniu fundamentalnych dla sprawy okoliczności związanych z przedawnieniem. Przeciwnie, nierozważenie kluczowego dla sprawy faktu implikuje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, lecz również decyzji ją poprzedzającej. Nadto Sąd uznał, że organ nie może odmowy uwzględnienia wniosku uzasadniać przedkładaniem interesu społecznego, jako nadrzędnego, nad interes indywidualny ubezpieczonego. Zdaniem Sądu pojęcie interesu publicznego, nie może być rozumiane sztywno jako zasada nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 KPA). Organ powinien być również obrońcą interesów jednostki, zwłaszcza wówczas, gdy strona postępowania nie ma właściwego rozeznania w przepisach prawa i nie potrafi - bez udzielenia jej właściwych wskazówek i informacji - tak pokierować swoimi działaniami, aby wykazać te wszystkie okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. Na organie spoczywa w takiej sytuacji szczególny obowiązek udzielenia słabszej stronie niezbędnych informacji. Zatem należało uznać, że organ nie dość wnikliwie zbadał kwestię ewentualnego wystąpienia przesłanek pozbawienia Skarżącego zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz faktu wystąpienia przewlekłej choroby skarżącego (rak jelita oraz wiek osiemdziesiąt lat) pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym zakresie organ nie wzywał Skarżącego o dodatkowe, precyzyjnie wskazane dokumenty dotyczące sytuacji zdrowotnej Skarżącego. Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, organ bezpodstawnie stwierdził brak całkowitej nieściągalności należności, a ponadto nie wykazał, by w sprawie nie występowały przesłanki umorzenia należności. Na marginesie trzeba wskazać, odnosząc się do przedłożonych w toku postępowania sądowego dokumentów, że co prawda kontrola sądowa prawidłowości zaskarżonej decyzji musi ograniczyć się do stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, to jednak formułując wytyczne do dalszego działania organu niecelowe i niewłaściwe byłoby abstrahowanie od zmienionej sytuacji Skarżącego. W związku z powyższym prowadząc ponownie postępowanie organ rozważy również, czy nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS, dotycząca przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze, że w sytuacji spełnienia przez Skarżącego przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a ustawy o sus, winien rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku o umorzenie należności składkowych. W przeciwnym razie, w uzasadnieniu podjętej odmowy umorzenia należności składkowych organ winien wykazać w sposób jednoznaczny, jakie widzi konkretne możliwości odzyskania należności i jakie podjął rzeczywiste działania w tym celu. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, jako naruszające przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji.