III SA/Gl 717/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P.S. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżony akt. Przedmiotem skargi P.S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) jest akt z [...]r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach którym odmówiono realizacji wniosku o wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Stan sprawy poprzedzający wydanie aktu jest następujący; Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: organ) o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wniósł także o wypłatę należnego mu świadczenia z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych. Motywując jego zasadność wskazał, że ze służby w Policji został zwolniony [...] r. Po zwolnieniu został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, którego wysokość ustalono w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Podstawę wypłaty stanowił art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 100, poz. 1084). Następnie podniósł, że mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) art. 115a ustawy o Policji, będący podstawą ustalenia i wypłacenia mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w zakresie w jakim ustalił jego wysokość, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Wskazał w nim, że po zwolnieniu go ze służby, w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne, na podstawie obowiązującego wówczas art. 115a ustawy o Policji, wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Zaznaczył także, że skoro wysokość należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ustalono na podstawie przepisu uznanego przez TK za sprzeczny z Konstytucją, to roszczenie jego jest uzasadnione. Wyjaśnił przy tym, że racjonalnym i sprawiedliwym jest zastosowanie mnożnika 1/21 znanego na gruncie analogicznych uregulowań ustawowych, który może wyrównać poniesioną stratę powstałą wskutek przepisu uznanego za niekonstytucyjny. Zaskarżonym aktem z [...] r., organ poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do realizacji jego wniosku z uwagi na przedawnienie roszczeń. Równocześnie wskazał, że uchylenie decyzji zgodnie z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145a nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Na zakończenie pouczył, że o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop strona może biegać się "na drodze powództwa sądowego". Akt ten był przedmiotem skargi, do WSA w Gliwicach który wyrokiem z dnia 09.09.2019r sygn. akt III SA/GL 444/19 sporny akt uchylił. W ocenie WSA ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić, albowiem sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, choć dokonana w terminie ustawowym, została oceniona jako niewystarczająca. W ocenie Sądu wadliwość działania organu w sprawie polegała na niezastosowaniu regulacji unormowanych w art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sadu obowiązkiem organu, w sytuacji uznania braku podstawy do działania po wyroku TK z 30 października 2018 r. było wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 Kpa, a nie informowanie strony pismem, iż zachodzi brak podstawy prawnej. Sad wyraził także pogląd, iż w realiach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji w kategoryczny sposób orzekł o odmowie przyznania stronie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Postanowieniem z [...]r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach po otrzymaniu akt z sądu odmówił P. S. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, na które strona wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się w niej uchylenia w/w postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach. Postanowieniem z dnia 03.08.2020r. sygn.. akt III SA/Gl 1090/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę wniesioną przez stronę na w/w postanowienie z [...] r. nr [...] z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Pismem z dnia 22.09.2020r. skarżący działając w oparciu o ustawę z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych ustaw, a w szczególności w oparciu o art. 115 a który otrzymał brzmienie: "Art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień n niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnemu policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. " ponowił wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Zdaniem strony usunięta została przeszkoda legislacyjna, na którą organ się bezustannie powoływał odmawiając wykonania czynności o jakie zwracano się pismem z dnia [...] r., a także poprzez niewykonanie wyroku WSA Gliwicach z dnia 9 września 2019 r., III SA/GI 444/19 który uchylał akt z [...] r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach rozstrzygający wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia [...] r. poinformował, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r. poz. 1610), ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Organ stwierdził, iż w związku z tym, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] r. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i/lub dodatkowy przysługiwał w wysokości ustalonej wg 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W konsekwencji powyższego zdaniem organu brak jest podstaw do realizacji wniosku, w którym wnoszono o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i/lub dodatkowy. W skardze do WSA w Gliwicach na wskazany akt z [...] r. skarżący wskazał, iż ze służby w Policji został zwolniony z dniem [...] r. i na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100 poz. 1084), otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wysokość należnego ekwiwalentu ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazał, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30.10.2018 r., sygnatura akt K 7/15 - art. 115a ustawy o Policji, stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty ww. ekwiwalentu, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W uzasadnieniu wyroku TK RP wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego, za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest liczba 1/22 lub 1/21. W konsekwencji za każdy niewykorzystany dzień urlopu funkcjonariusz Policji otrzymał odpowiednio mniejszy ekwiwalent niż otrzymując takie samo uposażenie zasadnicze funkcjonariusz Służby Więziennej czy żołnierz zawodowy. Biorąc powyższe pod uwagę, że funkcjonariusze Policji za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok 73% dziennego uposażenia, czego nie można uznać za pełną rekompensatę poniesionej straty, a pośrednio zmniejszony został także czas wypoczynku funkcjonariusza, zaznaczył, że wypłacone świadczenie nie jest ekwiwalentne do wysokości niewykorzystanego urlopu. Wskazał, iż w związku z wyrokiem TK RP z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B., o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją przywołanego wyroku TK i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty należnej kwoty świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek. Zaznaczył, iż ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610) ustaliła wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Przepis ten wypełnił lukę prawna na jaką bezustannie powoływał się Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, jako uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego i wypłacenia mi wyrównania należnego mi świadczenia wraz z odsetkami. Główny Księgowy Naczelnik Wydziału Finansów KWP w Katowicach pismem z dnia [...] r., odmówił wykonania jakichkolwiek czynności w tej sprawie, argumentując to tym, że brak jest podstaw do realizacji wniosku. Decyzję tę podjął bez przeprowadzenia w tej sprawie żadnego postępowania. W ocenie skarżącego wydana decyzja jest niezgodna z normami materialnego prawa administracyjnego, i posiada wady które z mocy prawa powodują jej nieważność, a w szczególności przez to, że: decyzja została wydana bez jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności, nie wskazując organu odwoławczego od decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie akcentując, że w sprawie strony nie została wydana decyzja administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie . Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., 2325 t.j.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.",. w przypadku gdy ustawa nie będzie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., strona może wnieść bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Przypomnieć także należy, że przedmiotem sporu jest akt wydany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...]r nr [...] którym organ ten negatywnie załatwił wniosek strony z [...]r., w przedmiocie naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem ze służby . Podnieść także należy, iż wniosek ten jest odrębnym i nowym wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty różnicy w wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w stosunku do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z dnia [...] r. w tym zakresie. Zaznaczenia wymaga także, iż w zakresie tego wniosku organ wydał w dniu [...]postanowienie nr [...] w trybie art. 61a §1 k.p.a. odmawiające -wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W konsekwencji twierdzenia strony, iż organ nie wykonał wyroku WSA Gliwicach z dnia 9.09.2019 r., III SA/GI 444/19 są chybione . Dalej wskazać trzeba, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa co oznacza, że prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Uwaga ta jest o tyle istotna, iż w niniejszej sprawie organ negatywnie załatwił sprawę skarżącego zainicjowanego wnioskiem z [...] r., o naliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem ze służby aktem z dnia [...]r. Tymczasem rozpoznanie merytoryczne wniosku oznacza, iż organ w tym zakresie zobowiązany był do przestrzegania norm prawa procesowego uregulowanych w ustawie kodeks postępowania administracyjnego- dalej k.p.a. (t.j. Dz.U z 2020 poz. 256 ). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zdaniem Sądu powołane wyżej pismo Komendanta Wojewódzkiego w Katowicach z dnia [...] r zawiera jedynie informacje o braku podstaw do realizacji wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Decyzja administracyjna oznaczająca, iż organ załatwia wniosek strony w sprawie oznacza, iż po myśli art. 107 k.p.a winna ona zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.(......). § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. § 4. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. § 5. Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. Analizując treść pisma organu z dnia [...] r zauważyć należy, iż nawet przy założeniu iż zawiera ono w sobie część elementów obligatoryjnych dla decyzji gdyż zawiera :1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; to jednak w dalszym ciągu nie można ocenić czy akt ten został podpisany przez osobę działającą w imieniu organu w formie decyzji administracyjnej. W aktach sprawy brak jest dokumentu na podstawie którego można by ocenić czy K.W. pełniący obowiązki Głównego Księgowego –Naczelnika Wydziału Finansów w KWP w Katowicach legitymuje się upoważnieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydawania w imieniu Komendanta decyzji administracyjnych z zakresu objętego wnioskiem skarżącego. Tymczasem Sąd orzeka jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy (...), co oznacza iż w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy. Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014, 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). W akcie spornym brak jest także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od aktu odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Uwzględniając zatem powyższe uwagi w stanie faktycznym sprawy uznać należy że spornego aktu nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej albowiem brak w niej w pełni elementów przewidzianych przez art. 107 § 1 k.p.a. Nie ulega przy tym w ocenie Sądu wątpliwości, że niekorzystny dla strony akt pozbawia ją prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania w trybie postępowania administracyjnego co narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem sporny akt nie odpowiada prawu i narusza art. 107 k.p.a., w konsekwencji czego orzeczono jak w sentencji. Ponownie załatwiając wniosek strony z dnia [...] organ uwzględni rozważania wynikające z treści wydanego w sprawie wyroku. ----------------------- 4/10