III SA/Gl 721/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 23 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty pobieranej w przypadku udostępnienia informacji publicznej stwierdza, że zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 23 marca 2010 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 23 marca 2010 r., nr [...], w sprawie wysokości opłaty pobieranej w przypadku udostępniania informacji publicznej. W swej skardze, opartej na przepisie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), Wojewoda wniósł o orzeczenie o niezgodności z prawem zarządzenia. Zdaniem Wojewody, zarządzenie to narusza w sposób istotny przepis art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198, w skrócie jako "u.d.i.p."). W zaskarżonym zarządzeniu Burmistrz ustanowił taryfę opłat za udostępnianie informacji publicznej postanawiając, że za kserokopie dokumentów należy zapłacić 30 gr za stronę, za skopiowanie informacji na CD lub DVD – 5 zł za jedna płytę, za wydruk komputerowy – 1 zł za stronę. Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej jest bezpłatne, z zastrzeżeniem art. 15. Ten z kolei przepis stanowi, że Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zdaniem Wojewody, wspartym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepisy ustawy nie dają podstaw do wprowadzenia jakiejkolwiek taryfy opłat ani stawek ryczałtowych dla kosztów poniesionych w związku z udzielaniem informacji publicznej. Tylko w wyjątkowych sytuacjach ustawa zezwala na pobranie opłaty za czynności wiązane z udostępnieniem informacji, jeśli powoduje to powstanie dodatkowych kosztów. Chodzi tu o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie poniesione, które przewyższają zwykłą miarę, a które pobierane są jako wyjątek od zasady bezpłatnego udzielania informacji publicznej. Wojewoda uznał, że zawartą w zarządzeniu regulacją Burmistrz naruszył zasadę z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej mogą podejmować określone działania tylko wtedy i w takim zakresie, na jaki pozwala im konkretny przepis ustawy. Jest to istotne naruszenie prawa uzasadniające wniosek o stwierdzenie przez Sąd, że zarządzenie Burmistrza zostało wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o jej oddalenie twierdząc, że przepis art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość pobrania opłaty za czynności podjęte w związku z udzieleniem informacji publicznej. Opłaty ustalone w zarządzeniu Burmistrza dotyczą czynności, które z reguły wiążą się z udzieleniem informacji, są typowe, schematyczne i generują dodatkowe koszty. Ujęcie ich w zarządzeniu pozwoliło usystematyzować kwestię opłat. Uprawnienie do wydania zarządzenia wynika, zdaniem Gminy, z przepisu art. 4 w zw. z art. 15 u.d.i.p. W końcowej części odpowiedzi na skargę Gmina odwołała się do przepisu art. 94 ustawy o samorządzie gminnym twierdząc, że upływ czasu od podjęcia zarządzenia nie pozwala już na stwierdzenie jego nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga Wojewody jest uzasadniona i, zaczynając niejako od końca, Wojewoda nie wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia z uwagi na upływ czasu od jego podjęcia, a o stwierdzenie na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, że zostało wydane z naruszeniem prawa. Zarzuty Wojewody są uzasadnione. Zarządzenie Burmistrza narusza przepisy art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Naruszenie to polega na uregulowaniu kwestii opłat za czynności związane z udostępnianiem informacji publicznej bez upoważnienia ustawowego, co w efekcie oznacza naruszenie art. 7 Konstytucji. Słusznie wskazał Wojewoda, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ustanawia w art. 7 ust. 2 zasadę nieodpłatnego udzielania informacji oraz, że pobieranie opłat na podstawie przepisu art. 15 ust. 1 traktowane być powinno jako wyjątek od tej reguły. Wyjątek ten dotyczy dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a opłata ma być pobrana w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Nie ma tu zatem miejsca na określanie wysokości opłaty z góry w postaci taryfy opłat. Stanowisko takie jest prezentowane jednolicie w orzeczeniach sadów administracyjnych, patrz wyroki: NSA z z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 783/23, NSA z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2237/22, WSA w Poznaniu z 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 475/12 (wszystkie wymienione tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Zbiorze orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Wskazane tu naruszenie prawa ma charakter istotny, ponieważ dotyczy zagadnienia zasadniczego, możliwości regulowania aktem organu samorządu terytorialnego materii bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Słusznie wskazały obie strony postępowania, że z uwagi na przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. i upływ czasu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zarządzenia, ale zgodnie z przepisem art. 94 ust. 2 tej ustawy Sąd obowiązany jest stwierdzić, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co też Sąd orzekł z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935).