III SA/Gl 725/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie NSA Anna Apollo, WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 03 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie : konsultacji z mieszkańcami powiatu p o s t a n a w i a odrzucić skargę Działając na podstawie art. 3d ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z 2001 r. z późn. zm.), w związku z art. 4a ust. 2, pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) Rada Powiatu w T. w dniu [...] roku powzięła uchwałę Nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...], w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic. Przedmiotem tych konsultacji była zmiana granic Powiatu [...] polegająca na włączeniu do Powiatu [...] części obszaru sołectwa S. w gminie B. obejmującego ulicę [...] oraz ulicę [...]. W skardze z dnia [...] r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu w T. z dnia [...] roku w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...], w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic, jako niezgodnej z przepisem art. 3d ustawy o samorządzie powiatowym oraz z art. 4a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisem art. 3d ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami powiatu określa uchwała rady powiatu, a w przedmiotowym przypadku rada nie spełniła tego wymogu, gdyż nie określiła ani zasad, ani trybu konsultacji, czym dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa. Wskazano, że w przypadku dokonywania zmian granic gminy przeprowadzenie konsultacji jest bowiem obligatoryjne. Wynika to z treści art. 4a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmian nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu rozporządzenia do wniosku należy dołączyć uchwały organów stanowiących zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego zawierające opinie, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wraz z wynikami konsultacji z mieszkańcami, lub informacje o przyczynach ich braku. Podniesiono, że z treści § 3 zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, że Rada w ogóle nie zamierzała przeprowadzić konsultacji, do czego zobowiązują ją przepisy prawa. Postanowiła ona jedynie przyjąć wyniki prowadzonych w dniach [...] do [...] r. przez Gminę O. konsultacji dotyczących zmiany granic Powiatu [...] i Powiatu [...], jako podstawę do wydania opinii w przedmiotowej sprawie przez Radę Powiatu w T., co potwierdza to fakt, iż na sesji w dniu [...] r. została podjęta uchwała Nr [...]"w sprawie przyjęcia wyników konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...] w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic oraz wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Powiatu [...]". Zaakcentowano, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w T. powołała przepis art. 4a ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano przy tym, że zgodnie z jego brzmieniem "konsultacje z mieszkańcami w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw – przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw". Natomiast w § 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, iż zostaną przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami Powiatu [...], jednakże z ograniczeniem do mieszkańców sołectw C. i T. w gminie O. Zapis taki sprzeczny jest z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który wyraźnie określa, że konsultacje mogą być ograniczone jedynie do mieszkańców gmin, a nie jednostek pomocniczych, jakimi są tu sołectwa. Reasumując organ nadzoru wskazał, że w świetle powyższych argumentów uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...], w związku z wnioskiem gminy O. o zmianę granic należy uznać za sprzeczną z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w T. wniosła o oddalenie skargi Wojewody [...], podnosząc, że zarzuty organu nadzoru są chybione. W uzasadnieniu wskazano, że strona skarżąca zarzuca Radzie Powiatu, że przedmiotową uchwałą narusza art. 3d, ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten brzmi: "Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami powiatu określa uchwała rady powiatu". Zdaniem Rady Powiatu zaskarżona uchwała Rady Powiatu właśnie określiła zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji w sposób, jaki uznała na właściwy w omawianej sytuacji. Rada Powiatu w ślad za pismem Wójta Gminy O. Nr [...] z dnia [...] roku uznała za uzasadnione ograniczenie konsultacji do Sołectw C. i T. Zaakcentowano, że ustawa o samorządzie powiatowym w swym art. 3d, ust. 2 pozostawia słusznemu uznaniu organu stanowiącego określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji i naruszeniem suwerenności Rady Powiatu w tym względzie jest sugerowanie przez Wojewodę w uzasadnieniu skargi, iż "Rada nie spełniła tego wymogu, gdyż nie określiła ani zasad, ani trybu konsultacji, czym dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa". Powołano się nadto na niespójność oceny w nadzorze prawnym sprawowanym przez Wojewodę, odnosząc skarżoną uchwalę do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...] w związku z wnioskiem miasta na prawach Powiatu – B. o zmianę granic, odnoszącej się tak powołaniem prawnym jak i treścią do identycznej sytuacji taktycznej. Na rozprawie w dniu 03 września 2004 r. pełnomocnik Wojewody [...] oświadczył, że przedmiotowa uchwała została doręczona wojewodzie w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (...), podejmowane z zakresu administracji publicznej. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w rozdziale 2 zatytułowanym "skarga" określiła zasady i tryb wnoszenia skarg do Sądu Administracyjnego, wskazując podmioty uprawnione do wniesienia skargi, wymogi jakie winny zostać spełnione by skarga mogła być prawnie skutecznie wniesiona oraz termin w jakim skarga winna być do Sądu złożona. Tę ostatnią kwestię reguluje art. 53 § 1 powołanej ustawy. Według tego przepisu, skargę należy wnieść do Sądu w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W § 2 tego przepisu wskazano, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, a w § 3, iż Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Powołane przepisy regulujące terminy do wniesienia skargi do Sądu są normami powszechnie obowiązującymi i tylko ustawy szczególne mogą wyłączyć ich stosowanie w odniesieniu do konkretnego podmiotu czy określonej kategorii spraw lub przewidzieć inne terminy do wniesienia skargi. Regulacji w tym względzie wyłączających stosowanie art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – nie zawiera ustawa z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje w art. 98 ust. 1 dla organu gminy 30 dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy. Nie przewiduje natomiast takiego terminu dla wojewody składającego na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy skargę do Sądu na uchwałę organu gminy, co jednak przy obowiązywaniu art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwala na przyjęcie, iż wojewody nie obowiązywał termin przewidziany tym przepisem do wniesienia skargi. Trzeba także zaznaczyć, iż wniesienie skargi przez wojewodę na mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga uprzedniego wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z art. 102a omawianej ustawy, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przyjąć zatem należy, że takie sformułowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, dotyczące tylko częściowego złagodzenia rygorów przewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązujących przy wnoszeniu skargi jest przez ustawodawcę zamierzone. Obowiązywał zatem Wojewodę 30 dniowy termin do wniesienia skargi przewidziany w cytowanym art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin ten rozpoczął bieg po upływie ostatniego dnia terminu przewidzianego ustawą o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru (w tym przypadku 03 maja 2004 r.), a jego datą końcową był dzień 01 czerwca 2004 r. Konfrontując datę złożenia skargi w tej sprawie przez Wojewodę [...] z wyżej wskazaną datą, stwierdzić należy, że skarga (nadana w urzędzie pocztowym w dniu 17 czerwca 2004 r.) została wniesiona po terminie. Wskazać przy tym należy, że podobne stanowisko (wprawdzie jeszcze na gruncie art. 35 nieobowiązującej już ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA, stanowiącego odpowiednik art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaprezentował już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, a to w postanowieniu z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt III SA 1361/02 (OSP 2003 r. Nr 4, poz. 49) oraz w postanowieniu z dnia 28 listopada 2003 r., sygn. akt II SA 1819/03 – odnośnie którego oddalono skargę kasacyjną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 457/04 (niepublikowany). Mając powyższe na uwadze, skoro skargę wniesiono do Sądu z przekroczeniem terminu, podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.