III SA/Gl 732/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Asesor WSA Krzysztof Targoński Asesor WSA Mirosław Kupiec (spr.) Protokolant Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 roku przy udziale - sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego (wymeldowanie) 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonalna do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., którą organ ten orzekł o wymeldowaniu Z.Ś. z pobytu stałego z lokalu znajdującego się w T. przy ul. [...]. Wszczęcie postępowania w sprawie o wymeldowanie nastąpiło na wniosek J. Ś. byłej żony Z. Ś. złożony dnia [...].2003 r. W toku postępowania w pierwszej instancji ustalono między innymi, że związek małżeński tych osób został rozwiązany wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W skład majątku wspólnego wchodziło spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w T. przy ul. [...] wraz z wkładem budowlanym. Lokal ten w wyniku podziału majątku na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. sygn. akt [...] przyznany został J. Ś.. Tym samym postanowieniem Sąd zasądził od wnioskodawczyni J. Ś. na rzecz Z. Ś. kwotę [...] zł płatną w terminie 5 miesięcy od daty prawomocności postanowienia z ustawowymi odsetkami na wypadek opóźnienia tytułem wyrównania udziału w majątku dorobkowym (pkt 6 postanowienia). Jednocześnie Sąd nakazał uczestnikowi postępowania Z. Ś. na opuszczenie tego lokalu w terminie 5 miesięcy od daty prawomocności (pkt 7 postanowienia). Postanowienie uprawomocniło się z dniem [...] r. We wniosku o wszczęcie postępowania J. Ś. podała, że Z. Ś. przebywa w T. ul. [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania względem tej osoby zostało wysłane na adres T. ul. [...] i powyższy adres do T.. W pierwszym przypadku na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajduje się adnotacja, że adresat "Nie mieszka (adres zamieszkania podany w Urzędzie) żona". Na odwrotnej stronie tego potwierdzenia odbioru doręczyciel nie podkreślił (przekreślił) żadnego przypadku wymienionego w sześciu punktach. Natomiast pod adres znajdujący się w T. dwa razy wysyłano pismo dotyczące zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W tym przypadku uzyskano informację, że mieszkanie zamknięte a przesyłki awizowane nie zostały podjęte. Na wniosek Urzędu Miasta T. z dnia [...] 2003 r. o przesłuchanie Z. Ś. w ramach pomocy prawnej Urząd Miasta T. pismem z dnia [...].2004 r. odpowiedział, że wysyłał dwukrotne wezwania na podany adres ale korespondencja nie była podejmowana mimo prawidłowego zawiadomienia. Przesłuchiwany w Urzędzie Miasta w T. dnia [...] 2003 r. w charakterze strony Z. Ś. oświadczył do protokołu, że w lokalu przy ul. [...] mieszka cały czas. Wyjeżdża z niego oraz przyjeżdża dwa razy miesiącu. W lokalu tym śpi, stołuje się, prowadzi gospodarstwo domowe. Tam znajdują się jego rzeczy osobiste oraz prywatny majątek. Wskazał też, że była żona nie dokonała spłaty na jego rzecz z tytułu podziału majątku. Na koniec przesłuchania oświadczył, że korespondencję w przedmiotowej sprawie chciałby żeby była przesyłana na adres T. ul. [...] z którego to adresu będzie odbierał. W toku postępowania między innymi pismem z dnia [...] 2004 r. organ pierwszej instancji zawiadamiał strony postępowania, że dnia [...].2004 r. odbędzie się przesłuchanie następujących świadków: dzieci stron – U. M. i K. Ś. oraz osób mieszkających obok lokalu znajdującego się w T., czyli J. J. (ul. [...]), J. L. (ul. [...]), D. P.(ul. [...]) i B. S. (ul. [...]). Pismo to wysłane do Z. Ś. na adres T. ul. [...] wróciło z adnotacją doręczyciela, że adresat nie mieszka. Nie została również wypełniona druga strona zwrotnego potwierdzenia odbioru. Dnia [...].2004 r. przesłuchano świadka A. L. zamieszkałego przy ul. [...], który zeznał, że "(...) Z. Ś. nie mieszka w lokalu przy ulicy [...] od kilku lat. Kiedyś widziałem, że przychodził w odwiedziny, lecz na pewno nie mieszka w tym lokalu.". Przy przesłuchaniu tego świadka nie była obecna żadna ze stron. Dnia [...].2004 r. zostali przesłuchani wezwani świadkowie z wyjątkiem J. L.. Przy tych przesłuchaniach była obecna jedynie J. Ś.. Pismem z dnia [...].2004 r. organ pierwszej instancji poinformował Z. Ś. o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłkę zawierającą to pismo, wcześniej awizowaną, nie odebrano w terminie, a zawiadomienie o tym umieszczono na drzwiach mieszkania adresata. Dnia [...].2004 r. zostały spisane protokoły przesłuchania strony Z. Ś.. Jeden z nich zawierał informację, że osoba ta w trakcie zapoznawania go z dokumentami zebranymi w aktach sprawy odmówiła spisania protokołu i podpisania go. W protokole tym zapisane też zostało jego ośwuiadczenie, że nie otrzymał on żadnej korespondencji w tej sprawie. W drugim protokole już podpisanym przez stronę podany został ponownie dotychczasowy adres, pod który organ winien przesyłać korespondencję z dodaniem U. Ś.. Dodatkowo Z. Ś. oświadczy, że swoje zamieszkanie warunkuje spłatą z podziału majątku przez jego byłą żonę, a w lokalu nie może mieszkać codziennie z powodu nieporozumień rodzinnych. Tego samego dnia został sporządzony również protokół przyjęcia skargi między innymi na zasadność wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Następnie organ przystąpił ponownie do przesłuchania części świadków: U., M. i K.Ś. wskazując w zawiadomieniu z dnia [...]2004 r. termin [...].2004 r. Przesyłka zawierająca to zawiadomienie była awizowana dnia [...].2004 r. i odebrana przez U. Ś. dnia [...] 2004 r. Przy przesłuchaniu tych światków była obecna tylko J. Ś.. Dodatkowo przeprowadzono również jeszcze jedne oględziny lokalu dnia [...]2004 r. zawiadamiając o tym Z. Ś.. Przesyła ta nie została odebrana po wcześniejszym awizowaniu. Informacja o prawie zapoznania się przez Z. Ś. z aktami sprawy oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów została odebrana dnia [...].2004 r. przez U. Ś.. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. orzekł o wymeldowaniu Z. Ś. z pobytu stałego w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji powołując się na art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm., zwaną dalej u.e.l.d.o.) i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r.(Dz.U. Nr 78, poz. 716) organ ten wskazał, że w postępowaniu meldunkowym nie bada się kwestii posiadania bądź utraty uprawnienia do lokalu, lecz jedynie spełnienie przesłanki opuszczenia lokalu bez wymeldowania się. W zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy opisano zeznania stron postępowania oraz przesłuchanych świadków: Z. L., D. P., B. S. (przesłuchiwanych [...].2004 r.), K. Ś., U. Ś. i M. Ś. (przesłuchiwanych [...]. i [...].2004 r.), a także na oględziny lokalu (przeprowadzone w dniach [...]. i [...].2004 r.). W oparciu o przeprowadzone dowody stwierdzono, że Z. Ś. opuścił przedmiotowy lokal i w nim stale nie zamieszkuje, a opuszczenie lokalu nastąpiło przed uprawomocnieniem się postanowienia sądu, którym sąd nakazał mu opuszczenie tego lokalu. Uznano przy tym, że strona ta dobrowolnie opuściła lokal. Przyznano, że wprawdzie strona przyjeżdża do lokalu ale czyni to mniej więcej raz na dwa miesiące, śpi jedną noc i nie ma tam skoncentrowanego swojego życia, tj. nie prowadzi tam gospodarstwa, nie odpoczywa po pracy. Zdaniem organu z zebranego materiału dowodowego wynika, że po upływie 5 miesięcy od prawomocności postanowienia z dnia [...] r., czyli po dniu [...] 2004 r. strony w lokalu nie było, a jego wcześniejsze wizyty miały jedynie stwarzać pozory zamieszkiwania. Według organu taki wniosek potwierdza jego zeznanie z dnia [...].2004 r., w którym uzależnił uregulowanie spraw meldunkowych od spłaty wyrównania udziału w majątku dorobkowym i oświadczenie, że nie ma zamiaru mieszkać w tym lokalu. W odwołaniu z dnia [...].2004 r. od powyższej decyzji Z. Ś. podniósł, że nie otrzymał należnej mu spłaty i nie ma możliwości aby zakupić mieszkanie. Stwierdził też, że stał się bezdomny. Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na te same dowody co organ pierwszej instancji w szczególności oględziny spornego lokalu przeprowadzone dnia [...]. i [...].2004 r. oraz zeznania światków przesłuchanych dnia [...] i [...].2004 r., a także nowe brzmienie przepisu art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. stwierdził, że w niniejszej sprawie nastąpiło zdarzenie polegające na dobrowolnym i trwałym opuszczeniu przez stronę lokalu bez dokonania wymeldowania się. W skardze z dnia [...].2004 r. na decyzję organu drugiej instancji Z. Ś. nie zawarł zarzutów zaznaczając, że uzasadnienie i wyjaśnienia będzie składał przed Sądem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na wezwanie Sądu między innymi do określenia naruszenia prawa bądź interesu prawnego skarżący przesłał pismo z dnia [...].2004 r., w którym powołał się na postanowienia w zakresie spłaty i jej brak ze strony byłej żony. Natomiast, co do naruszenia prawa bądź interesu prawnego to ocenę pozostawił Sądowi podkreślając, że stał się bezdomny. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę wnosząc o zwrot kosztów postępowania. J. Ś. jako uczestniczka postępowania wnosiła o oddalenie skargi podkreślając, że skarżący dobrowolnie opuścił mieszkanie w 2000 r. i od tego momentu zamieszkuje w T. u brata, gdzie pracuje. Oświadczyła też, że spłaca skarżącego poprzez komornika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podanych. Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Naruszenie prawa to nie tylko naruszenie prawa materialnego ale także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomijając podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów postępowania, ponieważ ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu, do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego. Wynika z tego, że kontrola przestrzegania przez organ administracyjny norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności. W przedmiotowej sprawie w złożonej skardze i piśmie uzupełniającym z dnia [...].2004 r. trudno dopatrywać się konkretnych zarzutów materialnych, czy procesowych. Nie jest nimi polemika z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu o podział majątku dorobkowego w szczególności powołanie się na konieczność zapłaty określonych należności na rzecz skarżącego. Ta kwestia nie może być przedmiotem oceny Sądu i nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Bez wątpienia jednak wynika z tych pism to, że strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia zapadłego we własnej sprawie. Tym samym można stwierdzić, że skarżący posiada interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organu administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania. W takim przypadku, gdy strona nie wskaże określonych zarzutów na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego kontrola jest możliwa, ponieważ Sąd winien rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Ramy i przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny powstały po wydaniu zaskarżonego aktu. Badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi. Należy jeszcze raz podkreślić, że stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w tym postępowaniu podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym w takim stanie procesowym Sąd nie mógł ocenić rozstrzygnięcia co do meritum. Jedną z podstawowych zasad w postępowaniu administracyjnym jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wynikająca z art. 10 K.p.a., który stanowi w § 1, że Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyjątkowość tej zasady przejawia się w tym, że treść § 1 została sformułowana kategorycznie ("obowiązane są"), a odstępstwa od jej stosowania wyraźnie wymienione w § 2 tego przepisu tworzą zamknięty katalog. Ustawodawca użył określeń "tylko w przypadkach" (Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.). Istotne jest też to, że w postępowaniu organ administracji występuje w podwójnej roli z jednej strony jako rzecznik interesu publicznego, a z drugiej jako organ rozstrzygający sprawę. W tej sytuacji udział strony jest najlepszą gwarancją obrony jej interesów. Dla organu administracji z zasady tej wynikają dwa obowiązki: 1/ zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, 2/ umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pierwszy obowiązek obejmuje moment wszczęcia postępowania, etap postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. W przypadku wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony dana strona ma prawo uzyskania zawiadomienia o tym fakcie (art. 61 § 4 K.p.a.). Natomiast na etapie postępowania wyjaśniającego strona dysponuje między innymi: - prawem do przeglądania akt sprawy (art. 73-74 K.p.a.), - ma prawo zgłaszać wszelkie dowody (art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95 k.p.a.), - powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów ze świadków (art. 79 § 1 K.p.a.), - ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym (zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wszelkie wyjaśnienia, a także żądania, propozycje oraz przedstawiać dowody na ich poparcie (art. 79 § 2, art. 95 K.p.a.). Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu (zob. wyrok NSA z 13.02.1986 r., II S.A. 2015/85, ONSA 1986, Nr 1, poz. 13). Sankcją za złamanie powyższej zasady jest to, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, na podstawie których została ona ustalona (art. 81 K.p.a.). Przepis ten ogólnie odnosi się do postępowania, a więc w szczególności do postępowania wyjaśniającego. Możliwość wypowiedzenia się strony można skonkretyzować też w postaci czynnego udziału w postępowaniu dowodowym poprzez możliwość zadawania pytań świadkom, biegłym i innym stronom postępowania w trakcie przeprowadzania tych dowodów, o ile strona o nich została zawiadomiona. Należy zgodzić się z poglądem, że naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 10.01.2002 r., V SA 1227/01, LEX nr 109326). Zachowaniu powyższych praw strony w kontekście możliwości zapewnienia czynnego udziału strony i wypowiedzenia się w postępowaniu służy instytucja doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym. Szczególnie należy tu zwrócić uwagę na zachowanie wszelkich formalności wynikających z regulacji dotyczących doręczeń zastępczych osobom fizycznym (art. 43 i 44 K.p.a.). W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...].2003 r. w stosunku do skarżącego nie można uznać za skutecznie doręczone. Zwrotne potwierdzenie odbioru wystawione na adres T. ul. [...] nie zostało prawidłowo wypełnione, a adres w T. (ul. [...]) nie został ustalony jako mieszkanie strony, a awizo było zastosowane w sytuacji, gdy doręczyciel zastał zamknięte drzwi w tym lokalu. Brak więc pewności, że było to mieszkanie strony. W trakcie postępowania wszczętego wnioskiem J. Ś. organ ustalał cały czas miejsce pobytu skarżącego biorąc nawet pod uwagę możliwość ustalenia kuratora dla osoby nieobecnej, co wynika z pisma z dnia [...].2003 r. (k.17 akt administracyjnych). Można uznać, że strona została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w dniu kiedy była przesłuchana pierwszy raz, tzn. dnia [...].2003 r. Wówczas to podała adres, na który należało doręczać korespondencję w sprawie (T. ul. [...] Nie można uznać dowodów w postaci oględzin lokalu przeprowadzonych dnia [...].2004 r., gdyż strona nie została o tym prawidłowo zawiadomiona (dowód nadania zawiadomienia o tych oględzinach nie został wypełniony, k.29). Taki sam skutek ma przesłuchanie wszystkich świadków dnia [...].2004 r. (dowód nadania zawiadomienia o tych przesłuchaniach nie został wypełniony, k.31). Ponadto przesłuchanie świadka A. L. dnia [...].2004 r. było dokonane nawet bez zawiadomienia żadnej ze stron postępowania. Także o przesłuchaniu strony J. Ś. druga strona nie była poinformowana. Zgodnie z art. 86 zd. 2 K.p.a. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu., a więc również art. 79 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ponadto strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Nie można przyjąć, że protokoły nazwane "Protokołami Przesłuchania Strony" zawierają jedynie wyjaśnienia strony, o których mowa w art. 95 K.p.a., a nie treść jej zeznań. Odnośnie przesłuchań świadków dnia [...].2004 r. podkreślić należy, że były one wadliwe, gdyż między doręczeniem zawiadomienia o przesłuchaniu (U. Ś. odebrała [...].2004 r.), a datą przesłuchania nie upłynęło 7 dni. Termin ten nie został dochowany również w przypadku oględzin lokalu dnia [...].2004 r. Zawiadomienie o tej czynności można uznać za skuteczne doręczone dopiero z upływem 14 dni od pierwszego awizowania, czyli w dniu [...].2004 r. Naruszenie art. 79 § 1 K.p.a. w tych przypadkach nie można uznać za istotne mające wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym wszystkie wymienione wcześniej czynności nie mogą być brane pod uwagę jako dowody w sprawie mimo zapoznania się przez skarżącego z zebranym materiałem w sprawie dnia [...] 2004 r. i poinformowania go o tym prawie oraz możliwości wypowiedzenia się w piśmie z dnia [...].2004 r. W oparciu o niepełne postępowanie dowodowe, na które składały się czynność ponownych oględzin lokalu dnia [...].2004 r. i przesłuchania jeszcze raz niektórych świadków dnia [...].2004 r., nie można uznać, że organ dokładnie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy (art. 7 K.p.a.). Przesłuchanie osób postronnych, a nie tylko bliskich stronom jest ze wszech miar celowe. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie biorąc pod uwagę naruszeń przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji oraz nie uchylając zaskarżonej odwołaniem decyzji naruszył przepis postępowania jakim jest art. 138 § 2 K.p.a., dający podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponieważ Sąd dopatrzył się naruszeń prawa przez organ odwoławczy na dzień wydawania zaskarżonej decyzji uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy, a o kosztach stosownie do art. 200 tej ustawy.