III SA/Gl 735/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr SKO.IP/41.11/106/2024/13607 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2024 r. znak SKO.IP/41.11/106/2024/13607 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) na podstawie art.1 ust.1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570 z późn. zm.) i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 tj., dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. P. (skarżący, strona, wnioskodawca), od pisma informacyjnego Wójta Gminy O. (dalej: organ I instancji) nr [...], z dnia 5 lipca 2024r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 lipca 2024r. skarżący przesłał (e-PUAP) do Wójta Gminy O. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj.; skanu rejestru umów (za miesiąc czerwiec 2024r.). Odnosząc się do ww. wniosku Wójt Gminy O. w piśmie nr [...] z dnia 5 lipca 2024r. wskazał, że żądana informacja nie ma waloru publicznej, a przedmiotowy wniosek stanowi przejaw nadużywania przez stronę prawa do pozyskiwania informacji. W dniu 25 lipca 2024r. skarżący za pośrednictwem Wójta Gminy O. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach odwołanie od ww. pisma Wójta z dnia 5 lipca 2024r. traktując go jako decyzję administracyjną. SKO postanowieniem z 13 sierpnia 2024 r., opisanym na wstępie, stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez skarżącego odwołania od ww. pisma Wójta Gminy O. nr [...] z dnia 5 lipca 2024r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a strona pomimo to wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy O. ustosunkowując się do wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2024r. nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast odnosząc się do wniosku strony, Wójt Gminy O., w piśmie z dnia 5 lipca 2024r. (czynność materialno-techniczna) poinformował, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, a strona nęka organ kolejnymi, licznymi wnioskami, co zdaniem organu I instancji doprowadziło do uznania, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do odniesienia się do pisma (wniosku) strony z dnia 1 lipca 2024r. W związku z czym Wójt Gminy O. w dniu 5 lipca 2024r. nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, bądź w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, Zdaniem SKO złożone odwołanie nie jest dopuszczalne ponieważ zgodnie z art. 134 k.p.a. organ do którego wniesiono odwołanie w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy jest ono dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację, gdy z odwołaniem wystąpiła osoba (jednostka) nie mająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też osoba nie mająca zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości wniesienia do samorządowego kolegium odwoławczego odwołania od decyzji administracyjnej dysponenta informacji publicznej. W ramach czynności podjętych przez Kolegium ustalono, że Wójt Gminy O. w przedmiotowej sprawie nie wydał decyzji administracyjnej. Zaś zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r.o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity - Dz. U. z 2022r, poz. 902) tylko "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji", a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do wydania ww. decyzji (art. 16 ust. 2 powoływanej ustawy). Wójt Gminy O., wskazując w piśmie informacyjnym z dnia 5 lipca 2024r., że nie może traktować wniosku skarżącego jako dotyczącego informacji publicznej z uwagi na nadużywanie przez niego prawa dostępu do informacji publicznej, odwołał się do poglądów zaprezentowanych wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdyż pismo organu pierwszej instancji z 5 lipca 2024 r., które strona zaskarżyła stanowiło jedynie odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 1 lipca 2024 r. dotyczące udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem SKO skoro przedmiotowe pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej to skarżącemu nie przysługiwało prawo do złożenia odwołania. W dniu 18 sierpnia 2024r. skarżący wniósł skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W skardze strona zarzuciła Kolegium naruszenie prawa, tj.: 1. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 902 z późn. zm.) - dalej jako u.d.i.p., poprzez nieuznanie pisma z dnia 5 lipca 2024 r. jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a. 2. art. 7, art. 7b w związku z art. 77 §1 k.p.a. polegające na niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego, pominięcie istotnych okoliczności mających kluczowe znaczenie dla sprawy 3. art. 8 §1 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu strony należnych praw. W uzasadnieniu skarżący opisał stan faktyczny sprawy oraz przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. Nadto skarżący wskazał, iż napotyka na dualizm prawny bowiem sądy wydają wyroki w których uznają stanowisko wójta jako decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. natomiast organ nadrzędny stwierdza natomiast niedopuszczalność odwołania co narusza normę prawną określoną w art. 15 k.p.a. W związku z powyższym skarżący, wniósł o: 1. Zobowiązanie SKO w Katowicach do merytorycznego rozpoznania odwołania z dnia 25 lipca 2024 r. 2. Stwierdzenia, że wydane postanowienie w istotny sposób narusza prawo. 3. Zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia także wymaga, że sądy administracyjne co do zasady, nie prowadzą postępowania dowodowego i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie roz-poznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższy przepis określa więc obowiązek wstępnego badania przesłanek postępowania odwoławczego, mającego na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu oraz czy spełnia wymagania co do treści. Spoczywający zatem na organie odwoławczym obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi wtedy, gdy odwołanie wniesione zostanie przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych lub też podmiot nie posiadający legitymacji do jego wniesienia (przykładowo przez osobę nie będącą stroną w sprawie ani adresatem postanowienia). Analizując przyczyny o charakterze przedmiotowym należy zauważyć, że zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Jest ono niedopuszczalne gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego (pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu nie jest decyzją, a stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Zatem jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a strona pomimo to wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jakim jest stwierdzenie niedopuszczalności w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a., będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia organowi odwoławczemu żadnej sfery uznania. Rozstrzygający Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w tezie jego wyroku z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt. III OSK 2912/21, że: "Niedopuszczalność środka odwoławczego może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka odwoławczego przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności środka odwoławczego o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnie-nie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia". W niniejszym postępowaniu zaistniała sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Skoro przedmiotowe pismo informacyjne Wójta Gminy O. nr [...], z dnia 5 lipca 2024r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, a jedynie odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 1 lipca 2024r. dotyczące udostępnienia informacji publicznej, to skarżącemu nie przysługiwało prawo do złożenia odwołania. Obowiązujące przepisy k.p.a. nie przyznają możliwości skutecznego wniesienia odwołania do organu II instancji od pisma informacyjnego Wójta Gminy nie będącego aktem administracyjnym. O tym, z jakim przedmiotem zaskarżenia mamy do czynienia przesądza jego treść, a nie forma, czy nazwa, a w przedmiotowej sprawie Sąd podziela stanowisko SKO, że pismo Wójta Gminy O. z dnia 5 lipca 2024r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. Wobec powyższego organ odwoławczy zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonym postanowieniu SKO z dnia 13 sierpnia 2024r., nr SKO.IP/41.11/106/2024/13607. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Sąd wyjaśnia przy tym, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie kwestii wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Sąd nie kontroluje zatem w niniejszym postępowaniu prawidłowości zastosowania przez organ I instancji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tym w kontekście podnoszonych przez skarżącego okoliczności. Uznając, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia nie narusza prawa, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151p.p.s.a.