III SA/Gl 740/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi B.S. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę. Zaskarżona decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, zpo. 217 ze zm.), art. 5a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 264 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] r. przyznającą B.S. płatności do gruntów rolnych na [...] r. W uzasadnieniu ustalił, iż [...]r B.S. złożył wniosek o przyznanie na [...] r. płatności do gruntów rolnych, o przyznanie płatności cukrowej i wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej działki rolne A-AB o łącznej powierzchni 50,53 ha, w tym także do uzupełniających płatności: do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych – tzw. płatność zwierzęca PZ - o powierzchni 26,12 ha oraz do grupy upraw podstawowych 23,12 ha. Po kontroli zawartych we wniosku danych wnioskodawca [...] r. złożył zmianę do wniosku, w której zadeklarował do grupy płatności PZ działki rolne AC oraz AD o łącznej powierzchni 0,53 ha. Po kolejnej kontroli zmienionego wniosku i wezwaniu B. Szklorza do złożenia wyjaśnień złożył on [...] r. korektę wniosku podtrzymując deklaracje zawarte we wniosku. Kierownik Biura Powiatowego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w L. decyzją nr [...] uwzględnił, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów żądanie strony przyznając mu jednolitą płatność do całej zadeklarowanej powierzchni 51,06 ha, uzupełniającą płatność obszarową do grupy upraw podstawowych do zadeklarowanej powierzchni 23,12 ha oraz płatność zwierzęcą do powierzchni 11,54 ha w miejsce zadeklarowanej powierzchni 26,65 ha. Przyznana płatność została pomniejszona w odniesieniu do powierzchni 0,53 ha o jeden procent za każdy dzień roboczy zwłoki po [...]r. W odwołaniu od decyzji B.S. nie zgodził się z przyznaniem mu płatności zwierzęcej w niższej niż żądana przez niego wysokości. W jego ocenie wniosek został prawidłowo sporządzony, a na całej zadeklarowanej przez niego do płatności zwierzęcej powierzchni użytków zielonych od wielu lat uprawiane są rośliny przeznaczone na pasze. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności (Dz.U. nr 46, poz. 309 ze zm.) rolnik, który w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt i któremu na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w [...] r. przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych przysługuje płatność zwierzęca. Jednak płatność ta, w myśl § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia nie może być większa niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2. Analiza wniosku B.S. dotyczącego [...] r. wskazała, iż przyznano mu płatność do areału trwałych użytków zielonych wynoszącego 11,54 ha decyzją nr [...]. Na koniec podzielił pogląd organu I instancji co do podstaw obniżenia przyznanej płatności z tytułu spóźnionego sprostowania wniosku. Bowiem w myśl art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.) rolnik może na formularzu zmiany dokonać zmian w uprzednio złożonym wniosku po terminie 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku (15 maja + 25 dni). Dla działek złożonych w tym terminie stosuje się sankcję w wysokości 1% za każdy dzień roboczy od kwoty płatności przypadającej na faktyczną powierzchnię tych działek. W odniesieniu do powierzchni 0,53 ha zasadnie zastosowano tę sankcję. W skardze skierowanej do sadu administracyjnego p. B.S., podobnie jak w odwołaniu, kwestionował zasadność przyznania mu płatności zwierzęcej do mniejszej, niż zadeklarowana przez niego powierzchnia trwałych użytków zielonych, na których uprawia mieszanki traw i roślin motylkowych, a ewentualne błędy zawarte we wniosku nie były przez niego zawinione.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, a odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów w całości powtórzył argumentacje przytoczoną już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, iż w Sekcji VIII wniosku o przyznanie płatności skarżący złożył oświadczenie, iż znane są mu zasady przyznawania płatności. Ponadto we wniosku nie zawarto deklaracji ubiegania się o płatności uzupełniające do powierzchni upraw z grupy upraw podstawowych. Tymczasem w [...] roku na uprawy roślin motylkowych drobnonasiennych zmieszanych z trawami przysługiwała płatność uzupełniająca do grupy upraw podstawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do zapisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy. Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Związku z tym występuje kwestia tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż w świetle art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu [...] roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. 2. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Płatność przyznaje się, zgodnie z art. 18 cytowanej ustawy na wniosek rolnika. Definicję trwałych użytków zielonych zawiera art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004". Trwałe użytki zielone oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999(7), gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92(8) oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w myśl art. 4 ustawy 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. nr 44, poz.262) do postępowań w sprawie przyznania płatności obszarowych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy ( do dnia 15 marca 2008 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w myśl § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. nr 46, poz. 309 ze zm.) płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw były objęte następujące rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym: 1) zboża, w tym kukurydza; 2) rośliny oleiste - rzepak, rzepik, słonecznik i soja; 3) rośliny wysokobiałkowe - bób, bobik, łubin słodki i groch siewny; 4) rośliny strączkowe - wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita; 5) rośliny strączkowe pastewne; 6) orzechy - orzechy włoskie i leszczyna; 7) len włóknisty i oleisty; 8) konopie na włókno; 9) rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny i kwalifikowany, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 10) rośliny motylkowate drobnonasienne; 11) rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych; 12) trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy; 13) mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami. Ponadto płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwaną dalej "płatnością zwierzęcą", były objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem roślin, o których mowa w ust. 1 pkt 12. Nadto rodzaje roślin określone w ust. 1 pkt 1-5 i 10 objęto płatnością uzupełniającą również w przypadku ich uprawy w formie mieszanek. Przyznanie płatności zwierzęcej uregulowano w § 4 cytowanego rozporządzenia. Płatność ta przysługiwała w [...] r. jeżeli: 1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w [...]r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Wielkość przyznanej płatności podlegała ograniczeniom wynikającym z ust. 2 § 4 rozporządzenia, bowiem zgodnie z zawartymi tam normami płatność zwierzęca przysługiwała do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2, czyli, w rozpoznawanej sprawie płatność za [...] r. Analiza złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie mu płatności obszarowych na [...] r. i, jak wynika z akt sprawy, uwzględnionego w całości decyzją z dnia [...]r. wykazała, iż we wniosku skarżący wykazał jako trwałe użytki zielone i grunty orne zasiane trawą - Sekcja VIII wniosku, poz. 14 - 17, 19 - 21 i 24 – powierzchnię 11,54 ha. Zarówno wniosek dotyczący płatności na [...] r. jak i decyzja przyznająca płatności na ten rok nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie, a ponadto ostateczna decyzja wydana w sprawie dotyczącej [...] r. wiąże Sąd w niniejszej sprawie. Słusznie w odpowiedzi na skargę zauważył organ odwoławczy, iż w [...] r. do upraw roślin motylkowych, drobnonasiennych, także zmieszanych z trawami przysługiwała płatność uzupełniająca do grupy upraw podstawowych - § 1 pkt 13 cytowanego rozporządzenia. Płatność zwierzęca przysługiwała tylko wówczas, gdy taka mieszanka roślin był uprawiana na trwałych użytkach zielonych, lecz z ograniczeniami wynikającymi z przytoczonego wyżek § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Postępowanie o przyznanie płatności obszarowych wszczynane jest na wniosek rolnika – art. 18 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Treść wniosku przesądza o zakresie postępowania .To wnioskodawca decyduje o tym, jaki ma być zakres udzielonego mu wsparcia. Organ orzekający w tego rodzaju sprawach nie może przyznać pomocy, o którą we wniosku nie wystąpił rolnik. Dlatego w rozpoznawanej sprawie organy nie miały podstaw do rozważania, czy skarżącemu przysługuje płatność uzupełniająca do grupy upraw podstawowych – roślin motylkowych, drobnonasiennych zmieszanych z trawami, skoro takiego żądania skarżący nie zgłosił. W całości skarżący zgłosił te uprawy do płatności zwierzęcej. A w tym przypadku obowiązywały omówione już ograniczenia. Dlatego, nie dopatrując się naruszenia przez organy administracji publicznej, orzekające w rozpoznawanej sprawie, prawa materialnego, jak i procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił.