III SA/Gl 746/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska–Kyć (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej Dyrektor IAS w K., organ), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: ustawa), złożył J.S. (dalej: strona, skarżący) propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K., poprzez wskazanie rodzaju służby (służba stała), stopnia służbowego (podkomisarz), stanowiska służbowego (młodszy ekspert Służby Celno- Skarbowej), jednostki organizacyjnej KAS, w której będzie realizował zadania ([...] Urząd Celno- Skarbowy w K.), komórki organizacyjnej ([...] Referat Dochodzeniowo- Śledczy w B.), miejsca pełnienia służby oraz składników uposażenia, które wskazywały uposażenie zasadnicze (według mnożnika 2,279 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), dodatek za stopień służbowy (według mnożnika 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej) i dodatek za wieloletnią służbę (w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, który wzrasta o 1% za każdy następny rok służby, aż do osiągniecia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz 0,5% za każdy następny rok służby- łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby). Powyższa propozycja została przyjęta przez stronę [...] r. Pismem z [...] r. skarżący zwrócił się do Dyrektora IAS w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wyrażając zgody na zaproponowane stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz na wysokość uposażenia zasadniczego, które zostało obniżone w stosunku do poprzedniego uposażenia. Jednocześnie skarżący wniósł o przyznanie stanowiska eksperta Służby Celno- Skarbowej. Decyzją z [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, art. 169 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor IAS utrzymał w mocy złożoną propozycję stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1013/17, uwzględnił skargę strony i uchylił decyzję z 8 sierpnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 2312/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Dyrektora IAS. W uzasadnieniu wyroku NSA podzielił stanowisko sądu pierwszoinstancyjnego, że organ dopuścił się naruszenia nie tylko art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ale także przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji i doświadczenia zawodowego funkcjonariusza. W szczególności nie wyjaśnił powodów przyjętej zasady, że wszystkim kierownikom referatów zaproponowano stanowiska młodszych ekspertów i w kontekście tego nie odniósł się do twierdzenia skarżącego, że w wyniku reformy jest jedyną osobą z grupy ekspertów podległego mu referatu, która otrzymała stanowisko niższe od posiadanego w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Cywilnej. Organ nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się uwzględniając interes społeczny, a nie słuszny interes strony, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor IAS decyzją z [...] r. nr [...], utrzymał w mocy złożoną skarżącemu propozycję z [...] r. o nr [...], stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dokonał ponownej analizy przebiegu służby skarżącego oraz zbadał treść ocen okresowych. Następnie wyjaśnił, że ostatnim etapem procesu ustalania uposażeń, zastosowanym w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy było badanie, czy wyliczone uposażenie przekraczało kwotę 6 000 zł, w takiej sytuacji przyjęto, iż proponowane uposażenie będzie wynosiło 6 000 zł oraz 50 % nadwyżki powyżej tej kwoty. W przypadku skarżącego zasada ta znalazła zastosowanie. Odnosząc się do wskazania skarżącemu stanowiska niższego, niż zajmowane przed propozycją, organ wyjaśnił, że zaproponowanie stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej spowodowane było koniecznością i wynikało z przyjętej zasady, iż wszystkim dotychczasowym kierownikom referatów wskazane zostały stanowiska młodszych ekspertów Służby Celno-Skarbowej. Nie zakwestionowanym przez Sąd prawem Dyrektora IAS była swobodna możliwość ustalenia potrzeb kadrowych i obsady stanowisk. Dyrektor Izby podjął zatem decyzję, że nie będzie proponował objęcia stanowiska kierowniczego. Organ podkreślił również, iż pełniąc funkcję kierownika referatu skarżący otrzymywał dodatek funkcyjny związany z wykonywaniem zadań na stanowisku kierowniczym. Również należne wówczas uposażenie zasadnicze było adekwatne do zajmowanego stanowiska, zakresu wypełnianych obowiązków oraz ponoszonej z tego tytułu odpowiedzialności. Wobec faktu, iż skarżący nie pełni już funkcji kierownika komórki, zarówno ustalone stanowisko jak i uposażenie zasadnicze odpowiadają ustalonym i wykonywanym zadaniom służbowym. Organ podkreślił, że art. 173 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1947 ze zm.) oraz zapisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych ( Dz.U. z 2017 poz. 444) nie znalazły zastosowania w procesie przedkładania propozycji. Proces ten został w całości uregulowany w ustawie wprowadzającej, która nie zawierała w swej treści zapisu, iż funkcjonariuszowi który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stanowisko równorzędne do dotychczasowego. Zdaniem organu w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób kompetencji organu co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Mając zatem wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, Dyrektor IAS złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania - ze szczególnym uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, decydując, że najlepszym miejscem do pełnienia służby będą komórki dochodzeniowo-śledcze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K.. Zakres ich ustawowych zadań pokrywa się z doświadczeniem i kwalifikacjami skarżącego. Przeszkodą do uwzględnienia wniosku skarżącego był interes społeczny polegający na potrze zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór gwarantujących osiągnięcie takich efektów. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o jej uchylenie w części określonej w punktach 3 i 7 złożonej mu propozycji, utrzymanej w zaskarżonej decyzji i przedstawienie propozycji służby na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej z ustaleniem uposażenia zasadniczego obliczanego wg mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji utrudniającego prawidłowe sformułowanie zarzutów; art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ orzeczeń sądów WSA i NSA a nadto, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto skarżący wskazał, że ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego nastąpiło w sposób nie znajdujący umocowania w żadnym przepisie prawa. Zarzucił też naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego mu uposażenia, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego prawa; naruszenie art. 60 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 ustawy p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Fakt uprzedniego wydania w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2312/18 ma ten skutek, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy p.p.s.a. zdanie pierwsze - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 ustawy p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa (tak wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 963/09, LEX nr 746366). Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA, a nadto gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Jest to jednak możliwość raczej teoretyczna. Skoro bowiem sąd administracyjny kontroluje legalność aktów administracyjnych, to stosuje prawo obowiązujące w dniu ich wydania. Zmianie, co najwyżej, mogą ulec przepisy proceduralne. Przy czym stwierdzenie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a. nie zwalnia sądu od zbadania legalności decyzji co do istoty sprawy (tak wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, LEX nr 384165). Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2312/18. Oznacza to, że dalsze rozważania dotyczące zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji, przesądzające, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego z [...] r.nr [...] nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Przystępując zatem do ponownego rozpoznania niniejszej sprawy w wyżej zakreślonych ramach, stwierdzić należy, że zasadna jest skarga strony na decyzję Dyrektora IAS z [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że wyrokiem z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2312/18, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną organu, podzielając stanowisko WSA, że doszło do naruszenia przez organ art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej oraz art. 107 § 3, w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. NSA podzielił także stanowisko sądu pierwszoinstancyjnego, co do konieczności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z wymogami art. 7 K.p.a. a także do przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. Zauważyć też przyjdzie, że NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, że charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa i konieczność ponownego prawidłowego załatwienia sprawy przez organ, stosownie do przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, nie pozwolił na zbadanie zasadności dalej idących zarzutów skargi, zmierzających do ustalenia, iż wystąpiły przesłanki do określenia skarżącemu warunków pełnienia służby na stanowisku eksperta. Ponownie rozstrzygając sprawę organ nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków sądów obu instancji. Słusznie zauważył skarżący w uzasadnieniu skargi, że wbrew zaleceniom NSA, organ nie odniósł się do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Zgodnie z tym przepisem, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zatrudnienia i składniki uposażenia. Na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazał, "że elementami nierozerwalnie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego przed złożeniem propozycji służby stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy właśnie były wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu Panu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, podyktowanej potrzebami i celami Izby Administracji Skarbowej w K.." Następnie organ wskazał, że dokonał również ponownej analizy przebiegu służby skarżącego, zbadał treść wnioskowanych ocen okresowych. Jednakże opis czynności, których dokonał organ nie stanowi o tym, że organ zastosował się do wskazań NSA zamieszczonych na str. 9 uzasadnienia wyroku z 29 stycznia 2019 r. Organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił skarżącemu jakie wnioski wyciągnął z analizy przebiegu jego służby. Nie odpowiedział także skarżącemu na pytanie, dlaczego nie otrzymał on propozycji eksperta. Nie wyjaśnił skarżącemu dlaczego jest on jedyną osobą z grupy ekspertów podległego mu referatu, która otrzymała stanowisko niższe od posiadanego w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. To oznacza, że w dalszym ciągu organ nie uzasadnił podstaw prawnych i faktycznych dla każdego z zaproponowanych warunków pełnienia służby, zwłaszcza tych w wymiarze indywidualnym. Uzasadnienia takiego nie stanowi wyjaśnienie organu, że zaproponowanie stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej spowodowane było koniecznością i wynikało z przyjętej zasady, iż wszystkim dotychczasowym kierownikom referatów wskazane zostały stanowiska młodszych ekspertów Służby Celno-Skarbowej. Tym bardziej, że z odpowiedzi na skargę wynika, że istnieje grupa funkcjonariuszy, którym nie obniżono stanowiska ani uposażenia w związku z reformą. W tym stanie rzeczy, powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy, że stosownie do treści art. 7 K.p.a. skarżącemu należy wyjaśnić jakie obiektywne przyczyny zadecydowały o tym, że dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja narusza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7 K.p.a., a także do przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. Charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa i konieczność ponownego prawidłowego załatwienia sprawy przez organ, stosownie do przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, nie pozwolił na zbadanie zasadności dalej idących zarzutów skargi, zmierzających do ustalenia, iż wystąpiły przesłanki do określenia skarżącemu warunków pełnienia służby na stanowisku eksperta. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.