III SA/Gl 755/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi A. K. (K.) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...] r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w S.) utrzymał w mocy decyzję ZUS nr [...] z [...] r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 2 i 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia [...] r., którą odmówiono umorzenia należności z tytułu składek, w tym na: 1) Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 06/2003 – 08/2005, 11/2005 – 03/2006, 09/2006 – 01/2007 w kwocie [...] zł i odsetki (liczone na [...] r.) – w kwocie [...] zł, koszy upomnienia [...] zł i opłaty dodatkowej [...] zł, 2) Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres 03/2006, 08/2007 – 09/2008, 12/2008 kwocie [...]zł i odsetki (liczone j.w.) – w kwocie [...] zł. i opłatę dodatkową [...] zł, 3) Fundusz Pracy za okres 01/2006, 03/2006, 07/2006 w kwocie [...] zł i odsetki w kwocie [...] zł oraz opłatę dodatkowa w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji ZUS w pierwszej kolejności wskazał na stan faktyczny sprawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania - w oparciu o dowody przedłożone przez stronę oraz uzyskane przez organ w toku postępowania - ZUS ustalił, iż zaległości powstały w związku z prowadzoną przez wnioskodawczynię w okresie od [...] r. do [...] r. działalnością gospodarczą na podstawie zgłoszenia nr [...]. Wykreślenie wpisu z rejestru przedsiębiorców potwierdza decyzja [...] wydana w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta S. Wnioskodawczyni podkreśliła, że zaległości są konsekwencją zaniedbań jej ówczesnego partnera A. G. Aktualnie nie prowadzi żadnej działalności, jest osoba bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymuje się z pracy dorywczej. Posiada na utrzymaniu córkę. Z tej racji znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej, co powoduje, że nie jest w stanie spłacać ciążących na niej zaległości wobec ZUS. Dalej organ przytoczył brzmienie art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. stwierdzając, iż należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Jednocześnie zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ rentowy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w zapisie art. 28 ust. 3 pkt. 3, 5 i 6 u.s.u.s. uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Działalność gospodarcza nie jest już co prawda przez stronę prowadzona, jednakże komornik sądowy ani naczelnik urzędu skarbowego nie wydał dotychczas wiążącego dla stron postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, które nadal pozostaje w toku, a podjęte dotychczas czynności nie są podstawą stwierdzenia bezskuteczności dochodzonych należności. Z przyczyn oczywistych w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w pkt. 1, 2, 4 i 4a art. 28 ust. 3 ustawy. Stwierdzono również, że strona nie wykazała, iż z uwagi na sytuację materialną oraz rodzinną spłata należności w długim okresie czasu wiązałaby się w chwili obecnej z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej osobiście oraz członków jej rodziny. Dochody gospodarstwa domowego wynoszą od [...] do [...] zł miesięcznie (+ alimenty [...] zł). Nadto wnioskodawczyni korzysta z pomocy materialnej aktualnego przyjaciela. Jako zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy i młody wiek ([...] lat) ma szansę na zatrudnienie. Podkreślono, że sytuacja materialna wnioskodawczyni nie jest łatwa, lecz nie ma charakteru wyjątkowego i brak jest podstaw do twierdzenia, że nie istnieje możliwość jej poprawy na przestrzeni dalszego okresu dochodzenia należności. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby wnioskodawczyni znajdowała się w stanie ubóstwa zagrażającego dalszej egzystencji. W związku z powyższym zdaniem organu strona nie udokumentowała okoliczności przytoczonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., uzasadniających umorzenie ze względu na trudną sytuację i niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie korzysta z pomocy społecznej, za wyjątkiem dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł i zasiłku rodzinnego, spłaca zadłużenie w kwocie [...] zł z tytułu umowy pożyczki z [...] r. po [...] zł miesięcznie i nie wyjaśniła rzeczywiście ponoszonych kosztów najmu lokalu. Reasumując organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz wnioskodawczyni w sposób przekonujący nie wykazała aby spłata zaległości pociągnęłaby dla niej zbyt ciężkie skutki. Nadto końcowo organ rentowy wskazał że zastosowanie instytucji umorzenia mogą uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, a zatem takie, na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np.: znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika, spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny co w niniejszej sprawie nie zostało udokumentowane. Strona zaskarżyła przedmiotowe rozstrzygnięcie składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS-u wskazując, na błędną ocenę jej możliwości płatniczych. Podkreśliła, że samotnie wychowuje córkę lat [...], której ojciec płaci alimenty w kwocie [...] zł miesięcznie. Utrzymuje się z pracy dorywczej co powoduje, że jej dochody są nieregularne. Podobnie pomoc przyjaciela z której korzysta jest nieregularna i w każdym momencie może się skończyć. Są to niewielkie kwoty na zakup żywności czy pomoc w opłacie mieszkania. Od [...] r. czynsz za mieszkanie wynosi [...] zł. Obejmuje on dostawę wody, c.o., śmieci i sprzątanie klatki schodowej. Dodatkowo właściciel żąda od najemców uczestniczenia w opłacie podatku od nieruchomości co nie jest wliczone do czynszu i stąd rozbieżności w kwocie widniejącej na umowie najmu i faktycznych opłatach. Zadłużenie jest konsekwencją kredytu zaciągniętego przez ojca córki na prowadzoną działalność gospodarczą, który nie pomaga w jego spłacie. Sama spłaca kredyt w miarę posiadanych pieniędzy, bojąc się zajęcia komorniczego. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] r. A. K. podniosła, że jej sytuacja uległa pogorszeniu bowiem przyjaciel utracił pracę i nie może jej pomagać finansowo. Rośnie też zaległość w spłacie kredytu. Złożyła wniosek o pomoc do MOPS. Po ponownym przeanalizowaniu wymienionych dowodów w sprawie ZUS decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z [...] r., gdyż jak stwierdzono w jej uzasadnień brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku w badanym zakresie. Bezspornie na wnioskodawczyni ciąży obowiązek spłaty zaległych składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Wdrożone z tego tytułu postępowanie egzekucyjne jest w toku i na chwile obecną ZUS jako wierzyciel należnych składek nie może stwierdzić jego ostatecznych rezultatów. Podkreślono, że organ egzekucyjny, którym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania, powodem którego byłby całkowity brak majątku z którego można prowadzić egzekucję należności składkowych. Wskazano na wymogi art. 107 § 3 k.p.a oraz fakt, że decyzja w kwestii umorzenia zaległych składek ma charakter decyzji uznaniowej. Decydując się na umorzenie zaległości ZUS rezygnuje definitywnie z możliwości wyegzekwowania zaległych składek, które mają charakter należności publicznoprawnych. Stąd wyjątkowy charakter takiej decyzji. W sytuacji kiedy organ dostrzega możliwość wyegzekwowania należności podejmuje negatywne rozstrzygnięcie. Nie jest to jednak działanie dowolne. W konkluzji uzasadnienia decyzji ZUS stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły nowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ustalona sytuacja materialna, rodzinna i zdrowotna wnioskodawczyni nie daje podstaw do stwierdzenia, że spłata należności w dłuższych okresach czasu nie byłaby możliwa bez możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawczyni. Decyzja ta stałą się przedmiotem skargi A. K. do sądu administracyjnego z racji wydania jej z naruszeniem prawa procesowego. W skardze podkreśliła, że nie posiada żądnego majątku, co potwierdził Komornik skarbowy a prowadzona egzekucja nie da żadnych rezultatów. Odmowa umorzenia zaległych składek w jej sytuacji faktycznej wskazuje na brak staranności w rozpatrzeniu wniosku i dokonanie błędnej oceny jej aktualnych możliwości płatniczych. Ocena możliwości płatniczych w przyszłości, bez uwzględnienia sytuacji materialnej w dacie rozpatrywania wniosku stanowi błąd logiczny i nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje stanowisko oraz argumenty prawne i faktyczne na jego poparcie, zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Podkreślono, że organ ma prawo a nie obowiązek umarzania zaległych składek nawet w sytuacji ich całkowitej nieściągalności, która w ustawie stanowi katalog zamknięty. Kontrola sądowa obejmuje postępowanie poprzedzające wydanie decyzji natomiast nie decyduje o tym czy składki powinny być umarzane czy nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie natomiast z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Stosownie do unormowań art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Dokonana we wskazanych wyżej granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą przede wszystkim do materii prawa procesowego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności (...) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (pkt 3), (...). Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona może natomiast wnieść do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w trybie określonym w powołanym art. 83 ustawy związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja ZUS wydana została w wyniku rozparzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem mają do niej zastosowanie przepisy k.p.a. To z kolei oznacza, że wniosek ten powinien być rozpatrzony w oparciu o odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań. Stwierdzenie to implikuje z kolei następne, a mianowicie, że decyzja II instancji stanowi wyraz ponownego rozpatrzenia sprawy, w granicach wyznaczonych wnioskiem strony oraz rozstrzygnięciem organu I instancji, do którego to rozstrzygnięcia organ odwoławczy musi się odnieść, rozstrzygając tę samą sprawę, która stanowiła przedmiot postępowania organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne wnikliwe rozpatrzenie przez organ II instancji wszystkich zebranych w sprawie materiałów dowodowych zgromadzonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w sprawie, ewentualne przeprowadzenie o ile jest to konieczne uzupełniającego postępowania dowodowego z własnej inicjatywy lub na wniosek strony oraz ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Te same zasady dotyczą postępowania, które toczy się z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie doszło niewątpliwie do naruszenia w toku postępowania odwoławczego podstawowych zasad proceduralnych. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję z [...] r., a zatem podzielając stanowisko i argumenty w niej zawarte uchybił obowiązkowi z art. 77 k.p.a. czyli wyczerpującego i wnikliwego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności powtórzył za organem I instancji, że w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Sąd nie podziela zasadności poglądu przedstawionego w tej kwestii przez organy obu instancji w świetle znajdujących się w aktach sprawy pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] r., z którego wynika, że poborcy podatkowi wielokrotnie spisywali protokoły o stanie majątkowym zobowiązanej. Z ostatniego z dnia [...] r. wynika, że zobowiązana nie pracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej, utrzymuje się z alimentów oraz prac dorywczych, zalega z opłatami czynszowymi za mieszkanie, nie posiada środków transportowych ani innych ruchomości i nieruchomości podlegających zajęciu. W dniu [...] r. pobrano od zobowiązanej kwotę [...] zł, co całkowicie uregulowało koszty egzekucyjne powstałe w toku postępowania. Twierdzenie organu jest gołosłowne, aby nie powiedzieć sprzeczne z informacjami zawartymi w aktach sprawy. Nadto art. 28 ust. 3 pkt 6 i 7 stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy (...) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 6), jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 7). Zdaniem Sądu, aktualnie obie przesłanki całkowitej nieściągalności występują w przedmiotowej sprawie i należało rozważyć wniosek A. K. o umorzenie składek w całości lub części na podstawie tego przepisu. Bezspornym też pozostaje fakt, że ZUS ma prawo a nie obowiązek w przypadku ich wystąpienia umorzenia zaległych składek w całości lub części a ponieważ tej ostatniej ewentualności organ nie rozważał to decyzja w tym zakresie narusza prawo. Należy podkreślić, że przy takim błędnym ustaleniu zasadnicze znaczenie miała kwestia wystąpienia przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), który mówi o możliwości umorzenia składek w przypadku wystąpienia sytuacji, że m.in.: "opłacenie należności pozbawiłoby dłużnika i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych"(pkt 1). Sąd nie podziela również oceny organu w tej kwestii, gdyż materiał dowodowy jest niepełny. Organ zakłada, że wnioskodawczyni jako osoba młoda ma perspektywę spłaty zadłużenia w przyszłości, gdyż ma realne szanse podjęcia pracy w przyszłości. W aktach sprawy brak jednak informacji o czasokresie posiadania przez wnioskodawczynię statusu bezrobotnej oraz przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie ustalono czy proponowano jej prace w zawodzie (kelnerka) lub zmianę kwalifikacji celem podjęcia innej pracy. Nie ustalono też jaką pracę dorywczą wykonuje i czy ona rodzi możliwość uzyskania zatrudnienia na stałe bądź osiąganie wyższych dochodów. Z uzasadnienia decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ oparł swoje przekonanie w tym zakresie (poza wiekiem wnioskodawczyni). Nadto należy podkreślić, że wniosek podlega ocenie w dacie jego rozpatrzenia i z uwzględnieniem aktualnych możliwości płatniczych wnioskodawcy. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem organu, iż skarżąca spłaca kredyt zaciągnięty w [...] r., gdyż jak wynika z umowy pożyczki nr [...], została ona zawarta w celu spłaty zadłużenia z dnia [...] r. zaciągniętego przez A. K. jako firma handlowa "A". Jej poręczycielem jest M. K., jednakże nie wiadomo czy pomaga spłacać wnioskodawczyni pożyczkę i jest jej krewnym. Z akt sprawy wynika, że skarżąca ma tylko matkę (ojciec zmarł), która jest [...] i sama wymaga pomocy finansowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ nie dostrzegł powyższych błędów i braków dowodowych. Faktem jest, że to na stronie ciąży obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie składek, ale zgromadzony w sprawie materiał dowodowy musi być jednoznaczny lub jego braki lub występujące wątpliwości wynikać z niemożności ich wyjaśnienia przez organ przy odmowie współdziałania wnioskodawcy. Strona występująca bez pełnomocnika zdana jest na rzetelne działanie organu i nie można jej przypisać negatywnych intencji czy braku współdziałania, jeżeli organ w tym zakresie nie posiada dowodów a nawet nie podjął inicjatywy ich pozyskania. Wskazane wyżej przez Sąd błędy proceduralne popełnione przez organ stanowią naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego, ale i słusznego interesu obywateli), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 77 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej...), które to przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Naruszenia te, w ocenie Sądu mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Sąd podziela zarzuty strony skarżącej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Sąd - uwzględniając skargę na decyzję – uchyla ją, gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło no mieć wpływ n wynik sprawy. Taka przesłanka w niniejszej sprawie – jak wyżej powiedziano zachodzi, wobec czego Sąd orzekł jak w sentencji.