III SA/Gl 755/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 19 lipca 2017r. A sp. z o.o. w S. ( strona, spółka) wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ( SKO) z [...] r. znak: [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] r. znak: [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w związku z wnioskiem fundacji "B" w K. z 17 stycznia 2017r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta miasta B. z [...] r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Zakład produkcji kruszyw i granulatów metodą Geodur" w B. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta B. z [...] r. jako decyzji zależnej postanowiło wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie. Postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu wstrzymało wykonanie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] r. W uzasadnieniu postanowienia odwołał się do art. 159 § 1 kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1, a na postanowienie to służy zażalenie. SKO stwierdziło, że w sprawie zaistniało prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa jednakże nie wskazało konkretnie na która wadę się powołuje. Postanowieniem z [...] r. SKO, rozpoznając wniosek spółki o wstrzymanie wykonania postanowienia SKO z [...] r., odmówiło wstrzymania wykonania postanowienia. U uzasadnieniu postanowienia powołano się na treść art. 61 § 1 ustawy z 3 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 zez zm., dalej: p.p.s.a.) i wskazano, ze spółka nie przedstawiła żadnych argumentów dających podstawę do uwzględnienia wniosku. Pismem z 19 lipca 2017r. spółka wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. wstrzymujące wykonanie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] r. i zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania a to: - art. 61 § 4 kpa polegający na naruszeniu obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania skarżącego, który to w dacie wszczęcia postępowania oznaczonego na dzień 16 maja 2015r. miał przymiot strony, - art. 159 § 1 kpa polegający na niewskazaniu konkretnej przesłanki nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa, a jedynie ogólne wskazanie, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1, - art. 159 § 1 kpa polegający na niewskazaniu konkretnych okoliczności faktycznych lub prawnych, w związku z którymi prawdopodobieństwo wystąpienia wadliwości decyzji w ocenie organu wystąpiło, - art. 8 i art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postępowania z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie jaka konkretnie przesłanka nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa została naruszona i nie wskazanie konkretnych okoliczności uprawdopodabniających wadliwość decyzji, - art. 156 § 1 pkt 3 kpa polegający na rozpoczęciu drogi administracyjnej tj. wszczęciu postępowania w sprawie w sprawie, w sytuacji gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne wszczęte przez Prezydenta Miasta B. decyzja z [...] r. orzekającą cofnięcie bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, udzielonego decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] r. co prowadzi do wydania dwóch decyzji dotyczących tej samej sprawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wykonanie postanowienia organu z uwagi na działalność zakładu od 2014r. spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a spółka podpisała wiele umów z kontrahentami, w tym dostarczającymi odpady czy odbierającymi materiał z przetworzonych odpadów. W umowach przewidziane są kary za ich niezrealizowanie, a usunięcie odpadów na koszt spółki spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Równolegle prowadzone jest przed SKO postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] r. dotyczącej cofnięcia bez odszkodowania decyzji z [...] r. SKO uchyliło ta decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na szereg nieprawidłowości w trakcie dokonanej kontroli oraz nieuwzględnianie stanowiska strony. Podkreślono, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał przesłanki z art. 156 § 1 kpa mającej zastosowanie w sprawie, nie wskazał też na okoliczności faktyczne sprawy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tegoż wniosku o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko w zakresie odrzucenia skargi SKO podniosło, że pismem z 19 lipca 2017r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z [...] r., zaś pismem z 20 lipca 2017r. spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec złożenia dwóch konkurencyjnych środków, w oparciu o art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga winna ulec odrzuceniu, a to w kontekście treści art. 54 § 2-4 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia powyższego stanowiska SKO wnosiło o oddalenie skargi powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należało, że zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone, gdyż narusza prawo w sposób poniżej opisany. W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W niniejszej sprawie na szczególne podkreślenie zasługuje art. 52 .§ 3 p.p.s.a. zgodnie z którym jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przepis ten ma na celu racjonalizacje postepowania odwoławczego i umożliwienie stronie postepowania skorzystanie z drogi sądowej w przypadkach takich jak wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. W niniejszej sprawie strona skorzystała z dyspozycji tego przepisu i pismem z 19 lipca 2017r. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Wobec powyższego skarga strony winna być rozpoznana przez sąd z pominięciem rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 20 lipca 2017r. Należy podkreślić, że SKO do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie nie poinformowało o toku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania powołany przez organ art. 54a § 1 w zw. z art. 54 § 2-4 p.p.s.a., a stanowisko organu w tym zakresie zasługuje na aprobatę, co jednak nie implikuje możliwości uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, tym bardziej, że w treści odpowiedzi na skargę nie powołano konkretnej przesłanki odrzucenia skargi z art. 58. § 1 p.p.s.a. Przedmiotem merytorycznego rozstrzygania w sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Organ administracyjny, mając obowiązek wstrzymania wykonania decyzji z urzędu, powinien go zrealizować w każdym stadium postępowania aż do wydania decyzji, jeżeli istnienie wady powodującej nieważność stało się już prawdopodobne, chociaż nie będzie ono jeszcze pewne i stwierdzone. Zasadnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 2634/03 ( wszystkie powołane: orzeczeniansa.gov.pl) uznał konieczność wymienienia wady podanej w art. 156 § 1 kpa oraz wskazujących na nią okoliczności w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania decyzji ostatecznej na podstawie powyższego przepisu nie podlega ocenie okoliczność, czy decyzja ostateczna objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności obciążona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej na podstawie art. 159 k.p.a. jest postępowaniem incydentalnym wynikłym w toku postepowania głównego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, co jednak nie oznacza, że uzasadnienie tego rozstrzygnięcia może pomijać wskazanie wady uzasadniającej podjęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc powyższe do zarzutów skargi należało stwierdzić, że zasługiwała ona na uwzględnienie już tylko z racji nie wskazania przez organ zarówno w petitum postanowienia jak i w jego uzasadnieniu, którą z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa powołano się w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślenia wymaga, że przesłanki tej nie wskazano również w treści postanowienia z [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] r. Wobec powyższego zarzut skargi dotyczący naruszenia wskazanego wyżej przepisu jest zasadny, podobnie jak powiązany z nim zarzut naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wskazania konkretnych okoliczności faktycznych uzasadniających istnienie wady z art. 156 § 1 kpa. W konsekwencji nie pozwala na dokonanie weryfikacji zaskarżonego postanowienia pod kątem prawdopodobieństwa istnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji. Organ rozpoznając ponownie sprawę winien odnieść się do powyższych uwag, nie tracąc z pola widzenia kwestii czy nie doszło w tym samym czasie do błędnego wszczęcia dwóch postępowań administracyjnych względem tego samego podmiotu, na podstawie tego samego przedmiotu. Powyższe winno być rozważone w kontekście toczącego się przed Prezydentem Miasta B. postępowaniem w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów udzielonego decyzją z 16 października 2014r. (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, tom II, G. Łaszczyca i inni, wydawnictwo LEX 2010, wydanie III, do art. 156; powołując się na stanowisko G. Łaszczycy, A. Matana, Umorzenie postępowania..., s. 154-155, E. Ochendowskiego, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne..., s. 141). Biorąc powyższe pod uwagę zaskarżone postanowienie zostało uchylone na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postepowania orzeczono po myśli art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz