III SA/Gl 762/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Blachownia z dnia 27 września 2023 r. nr 369/LXVIII/2023 w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z 23 lipca 2024r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr 369/LXVIII/2023 z 27 września 2023r. Rady Miejskiej w Blachowni w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych jako sprzecznej z art. 7 ust. 2-3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że przed podjęciem uchwały Rada Miejska zobowiązana była do wystąpienia do Zarządu Powiatu o wyrażenie opinii, czego nie uczyniła, a co stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Następnie wskazał, że świetle art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych droga gminna nie może stanowić własności osoby prywatnej ani Skarbu Państwa, a w zaskarżonej uchwale nie wszystkie nieruchomości, po których przebiegają drogi publiczne stanowią własność Gminy. Część z nich jest własnością Skarbu Państwa, część Powiatu Częstochowskiego, a stan prawny jeszcze innych jest nieuregulowany. Trzeci zarzut dotyczył tego, że nawet w stosunku do gruntów wyłącznie gminnych niezbędne jest precyzyjne wskazanie, który konkretnie odcinek drogi zaliczany jest do dróg gminnych i jego wierne graficzne odwzorowanie na załączniku mapowym. Zatem wskutek nieokreślenia działek składających się na drogi niemożliwe jest prawidłowe wskazanie przebiegu dróg podlegających zaliczeniu do dróg gminnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy oświadczyła, że uznaje skargę, a uchwała zostanie wkrótce uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - zwanej dalej "ppsa") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ingerencja organu nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały czy skargi o jej stwierdzenie przez sąd administracyjny może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1465) – dalej powoływana jako u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...). Ust. 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Jednak w ocenie Sądu uzasadniony jest pogląd Wojewody, że analizowana uchwała narusza prawo w stopniu istotnym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023r., poz. 645) -dalej powoływana jako u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z powyższego wynika, że zasięgniecie opinii zarządu powiatu jest obligatoryjne i uprzednie w stosunku do uchwały. Natomiast w niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada Gminy o taką opinię nie wystąpiła. Już sama ta okoliczność powoduje, że uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia konieczność stwierdzenia jej nieważności. Uzasadnione są także pozostałe zarzuty organu nadzoru. Stosownie do art. 2a ust. 2 u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z powyższego stwierdzenia wynika wprost, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż grunty, po których przebiegają drogi określone jako gminne stanowią własność nie tylko Gminy, ale także Skarbu Państwa i Powiatu Częstochowskiego, a częściowo ich stan prawny jest nieuregulowany. Wreszcie rację ma Wojewoda co do tego, że z treści uchwały o zaliczeniu nieruchomości do dróg gminnych powinny wynikać oznaczenia ewidencyjne gruntów, po których droga przebiega. Oznaczenie dróg poprzez wskazanie numerów działek, po których przebiega ma stworzyć możliwość precyzyjnego ich odtworzenia w terenie. W braku takich oznaczeń powstają trudności w ustaleniu, jaki jest rzeczywisty przebieg dróg w terenie, co powoduje, że uchwała jest nieprecyzyjna. Natomiast załącznik do uchwały w postaci tabeli nie spełnia tych warunków: nie jest mapą, nie odnosi się do karty mapy, nie posiada legendy ani skali. Powyższe wady, a zwłaszcza polegająca na niezasięgnięciu opinii zarządu powiatu przed podjęciem uchwały wskazują, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa, a zatem, że uzasadnione jest uwzględnienie skargi Wojewody. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.