III SA/Gl 764/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2026 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w R. na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2025 r. nr RWXIV.805.3.3251.2025 w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie oddala skargę. C Sp. z o.o. z siedzibą w R.(dalej: Spółka, skarżąca) pismem z 15 lipca 2025 r. zaskarżyła czynność Wojewody Śląskiego z 25 czerwca 2025 r., w sprawie nr [...], polegającą na odstąpieniu od zawarcia ze skarżącą umowy w sprawie przekazania dofinansowania na zadanie polegające na tworzeniu miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w ramach Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "[...]" 2022-20229 (dotyczy Niepublicznego Żłobka w R.). Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 grudnia 2024 r. w odpowiedzi na nabór do VI tury naboru ciągłego w ramach Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch" 2022-2029 (zwanego dalej "Programem") wpłynął do systemu PIL) Emp@tia wniosek osoby fizycznej K. B. reprezentowanej przez pełnomocnika G.J. o przyznanie dofinansowania na zadanie polegające na tworzeniu miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, któremu system nadał numer [...]. Wniosek w wyniku formalnej oceny przez organ został rozpatrzony pozytywnie w dniu 16 stycznia 2025 r. i zakwalifikowany do wsparcia w przeznaczonym do tego celu systemie elektronicznym "Rejestr żłobków", z adnotacją, że weryfikacja złożonych oświadczeń będzie możliwa po złożeniu przez wnioskodawcę dokumentów wymaganych do podpisania umowy. W dniu 28 kwietnia 2025 r. minister właściwy do spraw rodziny ogłosił wyniki IV tury naboru ciągłego w ramach Programu i przyznał K.B. środki na utworzenie i funkcjonowanie 40 miejsc opieki w łącznej kwocie 1 700 239,99 zł w Żłobku w R. przy ul. [...] ,z tego: środki z Funduszy Europejskich dla Rozwoju Społecznego (dalej: FERS) w kwocie 496 399,71 zł (w zakresie tworzenia miejsc), środki z FERS; 1 203 840,00 zł (w zakresie funkcjonowania nowo utworzonych miejsc). W dniu 12 maja K.B. złożyła oświadczenie o przyjęciu dofinansowania. Natomiast w dniu 26 maja 2025 r. organ zwrócił się do K. B. o przekazanie do dnia 9 czerwca 2025 r. kompletu dokumentów koniecznych do przygotowania umowy z pouczeniem, że niezłożenie dokumentów będzie skutkowało odstąpieniem od podpisania umowy. K.B. w dniu 6 czerwca 2025 r. złożyła dokumenty do podpisania umowy oraz poinformowała, że wniosek składała jako osoba fizyczna, natomiast obecnie występuje jako prezes Zarządu C Sp. z o.o., aby to Spółka była ostatecznym odbiorcą wsparcia. W związku z tym dalsza korespondencja była prowadzona ze spółką. Dokumenty złożone przez spółkę C sp. z o. o. zostały zweryfikowane przez służby wojewody w celu przygotowania projektu umowy i wezwania do jej podpisania. Weryfikacja danych podmiotu w Krajowym Rejestrze Sądowym wykazała, że; - spółka została powołana 26 stycznia 2025 r., a 27 stycznia 2025 r. założenie spółki zostało ujawnione w tym rejestrze, - spółka ma jednego wspólnika, tj. K.B., - spółka ma zarząd, w którego skład wchodzi jedna osoba, prezes Zarządu, K.B., upoważniony jednoosobowo do reprezentowania spółki, - spółka ma siedzibę od 26 stycznia 2025 r. przy ul. [...] w R. Poza tym weryfikacja dokumentów wykazała, że dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu, tj. umowa najmu, została zawarta z osobą fizyczną K.B., a także że spółka podała błędne, niespójne i nierzetelne dane dotyczące numeru księgi wieczystej, opisu zadania i harmonogramu jego realizacji. W dniu 11 czerwca 2025 r. na adres do doręczeń elektronicznych spółki ujawniony w KRS zostało wysłane wezwanie do poprawy dokumentów potrzebnych do przygotowania umowy, w tym do przedstawienia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością przez spółkę przy ul. [...] w R. w pełnym zakresie planowego do realizacji zadania (dowód w aktach sprawy: zał. 12: wydruk pisma z 11 czerwca 2025 r.). Pismo zawierało pouczenie, że niezłożenie dokumentów w wyznaczonym terminie będzie skutkowało niezwłocznym odstąpieniem od podpisania umowy i że odstąpienie będzie również dokonane przez wojewodę w przypadku braku dokumentów pozwalających na zawarcie umowy. W dniu 17 czerwca 2025 r.. K.B. jako prezes Zarządu C sp. z o. o., złożyła dokumenty w Kancelarii Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego za pismem przewodnim, w którym wymieniła załączone do pisma dokumenty: - tytuł prawny do lokalu, - opis zadania, - księga wieczysta nieruchomości, (dowód w aktach sprawy: zał. 13: kopia korespondencji złożonej przez spółkę 17 czerwca 2025 r.). W wyniku analizy dokumentów w celu przygotowania umowy i wyznaczenia terminu jej podpisania organ stwierdził, że Spółka uzupełniając dokumenty na wezwanie z 11 czerwca 2025 r. nie przedstawiła tytułu prawnego pozwalającego dysponować spółce C Sp, z o. o. lokalem o powierzchni 425 m2 przy ul. [...] w R.: Zamiast umowy najmu pomiędzy wynajmującym a spółką C Sp. z o. o. prezes Spółki dołączyła kopię umowy najmu zawartej 29 grudnia 2024 r. pomiędzy spółką O sp. z o. o. z siedzibą przy ul. [...] w K. reprezentowaną przez A.J., prezesa Zarządu tej spółki z K.B. - osobą fizyczną, która składała wniosek. Ten dokument był już jednak w aktach sprawy, dodatkowo kopia umowy najmu była niekompletna, nie złożono załączników stanowiących integralną część dokumentu. Spółka nie przedstawiła także dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością w pełnym zakresie planowanego zadania. Spółka nie tylko nie przedstawiła tytułu do dysponowania lokalem o powierzchni 425 m2, ale również nie dostarczyła dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do gruntu, na którym ma powstać plac zabaw i ma być zrealizowane zagospodarowanie terenu związane z działalnością żłobka m. in. postawienie wiaty śmietnikowej i wytyczenie miejsc parkingowych, mimo wezwania. Taki zakres wynikał już z opisu zadania i kalkulacji kosztów dołączonej przez spółkę do pisma z 6 czerwca 2025 r. i został powtórzony, po uszczegółowieniu, przy korekcie dokumentów złożonych przy piśmie z 17 czerwca 2025 r. W związku z tym, Wojewoda Śląski pismem z dnia 25 czerwca 2025 r., na podstawie punktu 8.1.6 w związku z punktem 8.1.2 Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 (dalej Program) odstąpił od zawarcia umowy ws. przekazania dofinansowania na zadanie polegające na tworzeniu miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 z C Sp. z o.o. Wojewoda wyjaśnił, że skoro ostatecznym odbiorcą wsparcia ma być spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (z wyboru wnioskodawcy), konieczne stało się, by tytuł prawny do lokalu, w którym ma powstać instytucja opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 z dofinansowaniem z Europejskiego Funduszu Społecznego i z budżetu państwa, posiadała spółka, osoba prawna. Spółka C sp. z o. o. z siedzibą w R. takiego tytułu prawnego nie przedstawiła na żądanie służb wojewody w wymaganym terminie. Dodatkowo w piśmie z 11 czerwca 2025 r. wezwano spółkę do przedłożenia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w pełnym zakresie planowanego zadania. Spółka nie tylko nie przedstawiła tytułu do dysponowania lokalem o powierzchni 425m2 ale również nie dostarczyła dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do gruntu, na którym ma powstać plac zabaw i ma być zrealizowane zagospodarowanie terenu związane z działalnością żłobka m. in. postawienie wiaty śmietnikowej i wytyczenie miejsc parkingowych. Tym samym C Sp. z o. o. nie przedłożyła wojewodzie dokumentów pozwalających na zawarcie umowy, a w piśmie z 11 czerwca 2025 r. znajdowało się pouczenie o tym, że wojewoda odstąpi od podpisania umowy w przypadku braku przedłożenia dokumentów pozwalających na zawarcie umowy. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu przedstawionym w powyższym piśmie, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a mianowicie: 1. naruszenie zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP) oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, poprzez dokonanie rozstrzygnięcia o odstąpieniu od zawarcia umowy bez podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa materialnego, a także z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; 2. naruszenie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej oraz zasady rzetelności działania Organu (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) poprzez arbitralne i nieprzejrzyste działanie Organu; 3. naruszenie zasad Programu "Aktywny Maluch" oraz przekroczenie kompetencji wynikających z jego treści poprzez przyjęcie, że przesłanki odmowy zawarcia umowy były spełnione. W związku z podniesionymi zarzutami strona wniosła o uznanie przez Sąd za bezskuteczną czynności polegającej na odmowie i odstąpieniu od zawarcia umowy w sprawie przekazania dofinansowania na zadania polegające na tworzeniu miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 ze skarżącą Spółką, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w zaskarżonym akcie organ nie zawarł precyzyjnego uzasadnienia dla odstąpienia od zawarcia umowy. Ponadto skarżąca oświadczyła, że dopełniła obowiązku złożenia wszystkich dokumentów do podpisania umowy i nie żadne przyczyny uniemożliwiające zawarcie umowy nie nastąpiły. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zaistniały przesłanki odstąpienia od zawarcia umowy ze skarżącą Spółką ws. przekazania dofinansowania, o których mowa w pkt 8.1.6. w zw. z 8.1.2. Programu. Zgodnie z przepisami art. 62 ust. 1-5 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, minister właściwy do spraw rodziny może opracowywać resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą (ust. 1). Programy, o których mowa w ust. 1, mogą być dofinansowane z: 1) dotacji budżetu państwa; 2) środków Funduszu Pracy; 3) środków europejskich, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.), wraz ze współfinansowaniem krajowym z budżetu państwa, o którym mowa w art. 2 pkt 37 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079); 4) środków na finansowanie planu rozwojowego, o których mowa w art. 141n ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324), o czym stanowi ust. 1a. Programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich (...), o czym stanowi ust. 2 powołanego przepisu. Ponadto programy te kieruje się do podmiotów, o których mowa w art. 8 ust. 1, ze szczególnym uwzględnieniem gmin (ust. 3). Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, korzystające z programów, o których mowa w ust. 1, mogą otrzymywać środki finansowe, o których mowa w ust. 1a, na dofinansowanie utworzenia lub funkcjonowania żłobków, klubów dziecięcych lub dziennych opiekunów, przy czym wysokość dotacji oraz środków Funduszu Pracy nie może łącznie przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania (ust. 4). O przyznanie środków finansowych, o których mowa w ust. 1a, w ramach realizacji programów, o których mowa w ust. 1, mogą ubiegać się podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, które nie figurują w rejestrze podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, o którym mowa w art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 4a). Środki finansowe, o których mowa w ust. 1a, przyznaje wojewoda po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rodziny (ust. 5). W utrwalonym na gruncie powołanych wyżej przepisów oraz poprzednich edycji programu określonego w art. 62 ust. 1 i nast. ustawy orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wskazywano na podział czynności w zakresie udzielenia dotacji na dwa odrębne etapy dotyczące dofinansowania z publicznych środków (zob. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19; postanowienie WSA w Bydgoszczy z 20 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 749/18; CBOiSA). Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku dotyczącego miejsc opieki tworzonych na terenie województwa i kończy się - co do zasady - wraz z zakwalifikowaniem beneficjenta do dofinansowania i umieszczenia go na liście podmiotów dotowanych, bądź negatywną oceną wniosku, czy odrzuceniem wniosku (pkt 7 Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029). Z kolei, w pkt 8 Programu określono warunki otrzymania i wykorzystania dofinansowania, w tym w pkt 8.1.- warunki otrzymania dofinansowania - złożenie oświadczenia, zawarcie umowy i przekazanie środków. W pkt 8.1.8. Programu określono ponadto warunki odstąpienia przez wojewodę od podpisania umowy o dofinansowanie. Program w brzmieniu ustalonym przez ministra właściwego do spraw rodziny 21 maja 2025 r., narzucił na wojewodę i wnioskodawcę reżim niezwłocznego podpisania umowy z terminem granicznym do 2 miesięcy od 21 maja 2025 r. Poza tym ustalił, że nieprzedstawienie przez wnioskodawcę wojewodzie dokumentów w terminie 1 miesiąca od ogłoszenia zmiany Programu, tj. od 21 maja 2025 r. skutkuje odstąpieniem od podpisania umowy przez wojewodę (punkt 8.1.2 Programu). Uszczegółowiając te warunki ogólne minister właściwy ds. rodziny w punkcie 8.1.4 ustalił, że podmiot inny niż jst w terminie do 1 miesiąca od zmiany Programu jest zobowiązany przedstawić wojewodzie dokumenty wymienione w katalogu otwartym od punktu 8.1.4.1 - 8.1.4.6. I w końcu punkt 8.1.6 ustala dwa procesy: - po pierwsze, daje wojewodzie kompetencję do wzywania wnioskodawcy do złożenia pisemnych wyjaśnień, przedłożenia dokumentów i do wyznaczania terminu podpisania umowy. - po drugie, nakłada na wojewodę obowiązek odstąpienia od podpisania umowy w przypadku braku przedłożenia wyjaśnień i dokumentów pozwalających na zawarcie umowy. W stanie sprawy wniosek skarżącej został pozytywnie oceniony i rekomendowany do dofinansowania w ramach Programu. Jednak umieszczenie na liście podmiotów dotowanych nie oznacza jednak automatycznie, że organ jest obowiązany do zawarcia umowy z podmiotem. Skarżąca zarzuca, że przedłożyła celem zawarcia umowy wszystkie potrzebne dokumenty. Ten zarzut nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy, bowiem wynika z nich, że wbrew twierdzeniom skarżącej mimo wyraźnego (kolejnego) wezwania organu z 11 czerwca 2025 r. o wykazanie m.in. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w pełnym zakresie planowanego do realizacji zadania lokalu w nieprzekraczalnym terminie do 18 czerwca 2025 r. i pouczeniu o skutku niezłożenia dokumentów w wyznaczonym terminie w postaci odstąpienia od podpisania umowy, jako załącznik do pisma z 17 czerwca 2025r. skarżąca przedłożyła ponownie umowę najmu zawartą przez K.B. jako osobę fizyczną, a nie jako Prezesa Zarządu C Sp. z o. o. To na skarżącej spoczywał obowiązek przedłożenia koniecznych dokumentów jak również obowiązek wykazania, że potrzebne dokumenty zostały złożone. Zarzut, że to organ dopuścił się zagubienia odpowiedniej umowy najmu Sąd ocenia jako bezpodstawny. Co więcej obowiązkiem skarżącej było wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na której zaplanowano zagospodarowanie przez utworzenie placu zabaw, postawienie wiaty śmietnikowej i utworzenia miejsc parkingowych. Wskazana przez organ przyczyna odstąpienia od zawarcia umowy jest zatem rzeczywista i odpowiada przesłankom określonym w Programie. Sąd nie uznał zatem zarzutów skargi co do naruszenia zasady legalności przez odstąpienie od zawarcia umowy bez podstawy prawnej. Sąd nie podzielił również gołosłownego zarzutu naruszenia zasady zaufania obywatela do władzy publicznej przez zgubienie złożonych dokumentów, bowiem to strona powinna wykazać, że dokumenty, o które organ wzywał zostały w terminie przedłożone. Co do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. przez brak ustalenia stanu faktycznego i precyzyjnego uzasadnienia aktu, Sąd ich nie podziela. Należy także zauważyć, że pismo organu z 25 czerwca 2025 r. stanowiące informację o odstąpieniu od zawarcia umowy, nie stanowi decyzji administracyjnej. Organ nie musiał zatem uzasadniać swojego stanowiska w sposób przyjęty dla tego typu form działania administracji publicznej, a jednak to uczynił, co realizuje prawo strony do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, która mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, ww. standard został zachowany, a ww. pismo z 25 czerwca 2025 r. odwołuje się do rzeczywiście istniejącej podstawy prawnej odstąpienia od zawarcia umowy. Zostały w nim przedstawione motywy jakimi kierował się organ podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie, które jest weryfikowalne również na etapie aktualnie podejmowanej kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2024 r., III SA/Gl 469/24 – opublikowano w: centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Nie zaszły zatem okoliczności, jak argumentowała strona w skardze, potwierdzające, że doszło do wydania aktu bez ustalenia stanu faktycznego i precyzyjnego uzasadnienia (bez podania motywów), co uniemożliwia zrozumienie przyjętego przez organ stanowiska, ani do przekroczenia granic uznania administracyjnego, skoro organ przedstawił przesłanki, jakimi się kierował wydając akt i są to okoliczności rzeczywiste i przewidziane w regulacjach Programu. Dlatego też Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 107 k.p.a., jak również przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a czynność organu nie naruszała prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.