III SA/Gl 770/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Starszy referent Izabela Maj – Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako: Strona, Skarżąca), od decyzji nr [...], wydanej [...] r. przez Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – postanowiło uchylić w całości decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie organu I instancji.  W podstawie prawnej powołano art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.570) i art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako Kpa), W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy SKO wyjaśniło, że organ I instancji odmówił Stronie udostępnienia informacji publicznej tj. opinii prawnej sporządzonej przez "B" Spółka komandytowa z siedzibą w W. (dalej: "B") dotyczącej możliwości zapłaty wynagrodzenia przez "C" Spółka z o.o. na rzecz podwykonawców inwestycji pn. [...] "[...]" tj. przedsięwzięcia polegającego na budowie lokali mieszkalnych w mieście Z. bowiem stwierdził, że wprawdzie w jego opinii żądana przez wnioskodawcę opinia prawna stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.; dalej jako: u.d.i p.), jednakże "B" w umowie ogólnej zawartej z Miastem Z. zastrzegł, iż sporządzane przez niego opinie nie mogą być udostępniane osobom trzecim bez zgody podmiotu sporządzającego te opinie. W sytuacji zatem gdy "B" na odpowiedział na zapytanie organu o możliwości udostępnienia ww. opinii prawnej, organ ten uznał, że ta opinia nie może został udostępniona z uwagi na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i p.). Zdaniem organu opinia "B" posiada wartość gospodarczą, nie jest informacją powszechnie znaną, a Kancelaria podjęła działania mające na celu zachowanie w poufności jej treści, poprzez zastrzeżenie zawarte w umowie zawartej z Miastem Z. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Strona wniosła odwołania, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez kwalifikowanie wnioskowanej opinii prawnej jako informacji publicznej, do której dostęp jest ograniczony z uwagi na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy tj. "B". Zaskarzoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz aktami sprawy postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Podkreślono, że u.d.i p daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak prawa dostępu o każdej informacji będącej w posiadaniu organu administracji publicznej; zgodnie z poglądami doktryny nie każda opinia prawna sporządzona na potrzeby organu administracji publicznej jest informacją publiczną, a o tym czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinie sporządzone na potrzeby przyszłego postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowią informacji w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i p, a taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Opinia prawna sporządzona przez "B" stanowi w istocie document, którego celem jest gromadzenie i wymiana informacji oraz uzgadnianie poglądów, nie wiążący w żaden sposób dla organu, a służący jedynie w przyszłości do przeprowadzenia przez ten organ stosownego procesu decyzyjnego o charakterze cywilnoprawnym; dotyczy w rzeczywistości sfery ewentualnych zamierzeń, a nie sfery faktów, które jedynie mogłyby być przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem skoro żądna informacja nie ma waloru informacji publicznej to działanie Prezydenta Miasta Z. winno było zakończyć się czynnością materialno-techniczną tj. pisemnym poinformowaniem wnioskodawcy, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a treści opinii prawnej została zastrzeżenia w umowie zawartej przez Prezydenta Miasta Z. z "B". Odmowa udostępnienie takiej informacji (nie będącej informacją publiczną) nie może nastąpić poprzez decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 u.d.i p., gdyż (gdy przepis ten, tak jak i cała ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji ostatecznej Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, 10 § 1 Kpa w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny, iż żądana informacja stanowi dokument wewnętrzny sporządzony na potrzeby przeprowadzenia przez organ procesu decyzyjnego w przyszłości co do postępowań o charakterze cywilnoprawnym, podczas gdy opinia została zlecona podmiotowi zewnętrznemu, niezależnemu przez Gminę Miejską Z. celem oceny zasadności roszczeń podwykonawców względem Inwestora – “C" Sp. z o.o. w Z., a zatem na rzecz podmiotów trzecich, tj. na rzecz podmiotów trzecich, albowiem Gmina Z. nie bierze udziału w sporze; 2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 f. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) wobec niewłaściwej oceny, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji pubUcznej podlegającej udostępnieniu. Na skutek powyższego organ II instancji nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu, a co za tym idzie - nie rozpoznał istoty sprawy. W konsekwencji wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz nakazanie Prezydentowi Miasta Z. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; względnie o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego przeprowadzenia i merytorycznego rozpoznania organowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi powołano się na treść odwołania i argumentację wskazującą, że wnioskowana opinia nie ma charakteru pomocniczego i wewnętrznego, albowiem zlecenie jej sporządzenia nastąpiło przez jednostkę publiczną w celu oceny zasadności roszczeń podwykonawców w sporze z podmiotem trzecim. Akcentując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano co jest informacją publiczną i podkreślono, że wbrew twierdzeniom organu II instancji wnioskowana opinia nie jest opinią o charakterze wewnętrznym - Gmina Miejska Z. zleciła sporządzenie opinii zewnętrznej, bezstronnej Kancelarii "B", której finansowanie miało nastąpić z pieniędzy publicznych, a faktycznie opinia miała zostać sporządzona na rzecz Spółki prawa handlowego – “C" Sp. z o.o. w Z., następnie zostać przedstawiona wszystkim pomiotom zainteresowanym, w tym podwykonawcom oraz inwestorowi, a celem opinii była ocena zasadności roszczeń kierowanych przez podwykonawców w stosunku do inwestora w świede przepisów prawa cywilnego, prawa zamówień pubłicznych i prawa restrukturyzacyjnego. Treść opinii wstępnej Kancelarii “B" została udostępniona członkom Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Z. oraz Inwestorowi, jak również zaproszono do jej konsultacji przedstawicieli Inwestora celem jej omówienia. Powyższe potwierdza okoliczność, że opinia nie ma charakteru wewnętrznego, albowiem została udostępniona Inwestorowi, a odmowa jej udostępnienia podwykonawcom dodatkowo wskazuje, że Gmina Miejska Z. w sposób nierówny wobec prawa traktuje poszczególne podmioty. Odnosząc się z kolei do treści orzeczeń powołanych przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji skarżąca zauważyła, że zapadły w odmiennym stanie faktycznym i bowiem w tych sytuacjach opinia została sporządzona na rzecz Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa przez Departament Zastępstwa Prawnego Ministerstwa Skarbu Państwa w celu podjęcia decyzji czy zasadnym jest zainicjowanie przez Skarb Państwa procesu o unieważnienie umów sprzedaży. Taka opinia w ocenie NSA ma charakter wewnętrzny i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. A o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkresliło, że wierdzenie wnoszącej skargę, że okoliczność sporządzenia opinii prawnej przez podmiot zewnętrzny świadczy, iż nie może być traktowana ona jako dokument wewnętrzny - zdaniem Kolegium - jest chybione. Okoliczność, że opinia prawna została sporządzona przez zewnętrzną kancelarię prawną, a nie przez prawników Urzędu Miasta nie ma znaczenia, w sytuacji gdy opinia taka nie przesądza o kierunku działania organu, a jedynie stanowi materiał pomocniczy (wyjściowy), który temu organowi ma pomóc w samodzielnym rozstrzygnięciu sprawy. Bowiem nie to kto sporządził opinię prawną, będącą przedmiotem wniosku o udostępnienie, a cel w jakim została ona sporządzona ma znaczenie decydujące w kwalifikowaniu takiej informacji jako mającej walor informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie uznano za trafne. Przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezydenta Miasta Z., jednakże żądana do udostępnienia informacja - w postaci opinii prawnej sporządzonej przez Kancelarię "B" w zakresie możliwości dokonania rozliczeń pomiędzy inwestorem a podwykonawcami nie ma charakteru informacji publicznej. Dokonując więc wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Zgodnie z ugruntowanym poglądem NSA (wyroki wskazywane przez SKO oraz z 27 stycznia 2011 r., I OSK 2130/10) opinie sporządzone na potrzeby przyszłego postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowią informacji w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i p.; informacja publiczna nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, kwestii ocennych nie odnoszących się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy. W kontekście powyższych rozważań Sąd podziela w pełni stanowisko organu i zawarte w przytoczonych wyrokach sądów administracyjnych oraz poglądach judykatury. Opinia prawna, jak również inne dokumenty i informacje wytwarzane zarówno przez biuro prawne organu administracji publicznej, jak i podmiot zewnętrzny na potrzeby tego organu, mogą choć nie muszą stanowić informację publiczną; o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można bowiem przypisać opinii sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Pozyskana bowiem opinia ma być wykorzystana jako materiał opiniodawczy, doradczy, poglądowy, ewentualnie uzasadniający możliwość rozliczeń robót budowlanych między inwestorem – zakładem, w którym Gmina jest głównym udziałowcem a podwykonawcami, z pominięciem wykonawcy generalnego – czyli dotyczy rozliczeń finansowych w cywilno-prawnym stosunku zobowiązaniowym, co w ocenie Sądu nie uzasadnia jej oceny jako żądanego w trybie u.d.i p. dokumentu. Sporządzenie tej opinii wprawdzie skutkowało wydatkowaniem środków publicznych, ale ze względu na jej przedmiot, cel i przeznaczenie nie stanowi informacji publicznej. Pamiętać warto, że o ile dostęp do informacji publicznej jest zasadą, to w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo to nie ma charakteru absolutnego. W myśl tego przepisu, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W pojęciu ochrony porządku publicznego mieści się postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania kompetencji (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13), a w rozpoznawanej sprawie taką kompetencją jest m.in. dokonanie stsownych rozliczeń w ramach prowadzonej działalności wspierania mieszkalnictwa w gminie. Poza tym nie bez znaczenia, dla wykładni norm polskiego systemu prawnego, także w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy. W Rekomendacji nr Rec (2002) 2 z dnia 21 lutego 2002 r. stwierdzono, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu 2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43). Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. Dla problematyki rozważanej w niniejszej sprawie odnotować należy, że w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach o udostępnienie informacji (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, op. cit. s. 52-54). W niniejszej sprawie strona skarżąca wykazując charakter interesu publicznego żądanej do udostępnienia opinii podkreślała, że została sporządzona na potrzeby podmiotów trzecich, finansowana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w celu oceny możliwości polubownego zakończenia sporu pomiędzy podwykonawcami, a jednostką organizacyjną Gminy Z. działającą w formie spółki prawa handlowego, której wyłącznym udziałowcem jest Gmina Miejska Z., wykonującą zadanie o charakterze publicznym na rzecz interesu publicznego. Zdaniem tut. Sądu powyższe jednak nie może być przesądzające w zakwalifikowaniu żądanej opinii jako podlegającej u.d.i.p., w oderwaniu od analizy celu i przeznaczenie wnioskowanego dokumentu, co jak wykazano wyżej nie spełnia kategorii informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. ----------------------- 2