III SA/Gl 778/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Ministra Przemysłu z dnia 26 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności osoby trzeciej z tytułu opłaty zapasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych z dnia 31 grudnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Przemysłu na rzecz skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 26 maja 2025 r., nr [...] Minister Przemysłu (dalej: "Minister") po rozpoznaniu odwołania E. C. (dalej: "strona", "skarżąca") od decyzji Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych (dalej: "Prezes Agencji") z 31 grudnia 2024 r., nr [...], w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności podatkowej jako członka zarządu G. sp. z o.o. za zaległości z tytułu opłaty zapasowej za lipiec 2019 r. - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 oraz art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: K.p.a.), art. 17, art. 63 ust. 1 pkt la, art. 63 ust. 2a oraz art. 64 ust. 2 oraz art. 66 ust. 6 w zw. z art. 21 b ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1281; dalej: ustawa o zapasach) oraz art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 111; dalej O.p.). Stan sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją nr [...] z 29 listopada 2019 r. Prezes Agencji wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 208.446,00 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości i w terminie za miesiąc lipiec 2019 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją Ministra Klimatu nr [...] z dnia 16 czerwca 2020 r. utrzymano w mocy powyższą decyzję Prezesa Agencji. Natomiast wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1867/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na ostateczną w/w decyzję Ministra Klimatu. Wyrok ten stał się prawomocny 4 lutego 2021 r. Wobec niewykonania zobowiązania przez Spółkę, Prezes Agencji wystawił 14 października 2020 r. tytuł wykonawczy nr [...] celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. Postanowieniem nr [...] z 29 grudnia 2022 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na przeszkody powodujące, że dalsze prowadzenie postępowania jest nieskuteczne. Jednakże postanowienie to zostało następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 listopada 2023 r., o sygn. akt: I SA/Lu 463/23. Pismem z dnia 23 marca 2024 r. (doręczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r.) Prezes Agencji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odpowiedzialności strony - jako członka zarządu Spółki - za zaległości wynikające z decyzji nr [...] z dnia 29 listopada 2019 r. Z akt rejestrowych Spółki bowiem wynikało, że skarżąca pełniła obowiązki członka zarządu Spółki w czasie, w którym upłynął termin płatności przedmiotowej zaległości (21 lipca 2020 r.). Wezwał stronę do wykazania przesłanek egzoneracyjnych lub wskazania mienia Spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości w znacznej części. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r. zakwestionował istnienie zaległości oraz podstawy do orzekania o odpowiedzialności członka zarządu za kary pieniężne. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po zapoznaniu się przez stronę skarżącą z aktami sprawy w dniu 6 grudnia 2023 r. oraz złożeniu stanowiska z dnia 12 grudnia 2024 r., organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję nr [...], z 31 grudnia 2024 r. i orzekł o odpowiedzialności podatkowej skarżącej - jako członka zarządu Spółki - za: zaległości Spółki wynikające z decyzji nr [...] z dnia 29 listopada 2019 r. w wysokości 208.446,00 zł; należne odsetki za zwłokę od zaległości w kwocie 115.924,00 zł naliczone do dnia wydania decyzji włącznie; koszty postępowania egzekucyjnego w kwocie 11,60 zł. Decyzję tę wydano w trybie art. 116 O.p. wskazując, iż stosownie do art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przywołał treść art. 116 § 1, § 2 § 4 , art. 108 O.p. Stwierdził, iż z analizy odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców KRS nr [...] z dnia 28 listopada 2024 r. wynika, że w okresie, w którym powstały zaległości Spółki z tytułu opłaty zapasowej za przedmiotowy miesiąc, zgodnie z wpisami dokonanymi w Krajowym Rejestrze Sądowym od dnia 26 lipca 2017 r., nieprzerwanie organem uprawnionym do reprezentowania Spółki był zarząd Spółki, w którym funkcję Prezesa zarządu pełniła skarżąca - zgodnie z Uchwałą nr 2 § 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki z 22 maja 2017 r. Podkreślił, że członek zarządu może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie negatywnych przesłanek, których zaistnienie uniemożliwia orzeczenie o odpowiedzialności na podstawie art. 116 § 1 i § 2 O.p.. Jednak strona nie wykazała by w jej sytuacji zaistniały przesłanki egzoneracyjne uwalniające od odpowiedzialności podatkowej z art. 116 O.p. Zwrócił uwagę, iż w sprawie bezspornym jest fakt, iż strona pełniąc funkcję członka zarządu Spółki nie złożyła wniosku o ogłoszenie upadłości, o którym mowa w art. 116 § 1 pkt 1 lit. a O.p., mimo iż wystąpiły okoliczności uzasadniające jego złożenie. Wniosek dłużnika o ogłoszenie upadłości Spółki złożony do Sądu Rejonowego w L. z siedzibą w S., załączony do pisma strony z dnia 7 grudnia 2023 r. nie został zgłoszony w czasie, w którym powstały zaległości Spółki z tytułu opłaty zapasowej za miesiąc maj 2019 r. Przedmiotowy wniosek nie został opatrzony datą. Do przedmiotowego wniosku została dołączona kserokopia potwierdzenia nadania przesyłki do Sądu Rejonowego w L. z siedzibą w S., na której widnieje data nadania 15 listopada 2022 r. Prezes Agencji zauważył, że obowiązek złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości ciąży przede wszystkim na dłużniku, jeśli zaś dłużnikiem jest spółka z o.o., obowiązek taki spoczywa również na każdym, kto na podstawie ustawy, umowy spółki lub statutu ma prawo do prowadzenia spraw dłużnika i do jego reprezentowania. Mając na uwadze fakt, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. zawiadomił Prezesa Agencji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze względu na zaistnienie przeszkód, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest nieskuteczne, ponieważ nie ustalono majątku z którego można by przeprowadzić skuteczną egzekucję celem zaspokojenia należności wierzyciela, zasadnym w ocenie Prezesa Agencji stało się wydanie orzeczenia o odpowiedzialności podatkowej strony - byłego członka zarządu spółki skoro spółka nie uregulowała zobowiązania wynikającego z tytułu opłaty zapasowej za ten miesiąc. Organ nie uznał zasadności wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Strony i świadków z uwagi na brzmienie art. 78 § 1 k.p.a. i zasadności argumentu strony że nie istnieje zaległość, w zakresie opłaty zapasowej za miesiąc maj 2019 r., z uwagi na fakt jej uiszczenia w całości w terminie. W odwołaniu strona zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Agencji w całości i umorzenie postępowania w sprawie; ewentualnie o: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżoną decyzją Minister Przemysłu decyzją z dnia 26 maja 2025 r. nie uwzględnił odwołania strony i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji, podkreślając jej zgodność z prawem, a możliwy stopień uchybień nie miał wpływu na ważność skarżonej decyzji. Spółka nie zapłaciła opłaty zapasowej wraz z odsetkami skarbowymi w terminie wyznaczonym w wezwaniu. Prezes Agencji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie, a ustawa o zapasach obliguje organ do wymierzenia Spółce kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz wymaganym terminie. Wymiar kary za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej został określony przez ustawodawcę w sposób "sztywny" i wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą, a należną kwotą opłaty zapasowej. Wskazał również, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia prawa, gdyż instytucja zapasów interwencyjnych, których utrzymaniu służy opłata zapasowa, została wprowadzona w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych. Wyjaśnił, że złożone przez Spółkę wnioski dowodowe i przekazane Organowi informacje, które mogłoby potwierdzać wystąpienie zdarzenia, które uniemożliwiło Skarżącej zapłatę należnej opłaty zapasowej w wymaganym terminie, służyły obejściu prawa (uniknięcia odpowiedzialności za zobowiązania). Zaznaczył, iż Prezes Agencji zasadnie nie znalazł również przesłanek dla odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Nadto podzielił w całości ocenę prawną co do zaistnienia przesłanek zarówno pozytywnych jak i negatywnych określonych w art. 116 O.p. na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zaznaczył. że kwestia obowiązku zapłaty opłaty zapasowej za dany miesiąc oraz wysokości tej opłaty została rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. Wobec powyższego zarzuty odwołania kwestionujące obowiązek uiszczenia przez Spółkę opłaty zapasowej nie mogą być rozstrzygane w niniejszym postępowaniu. Wskazał, iż w sytuacji, gdy wystąpi podstawa do ogłoszenia upadłości, dłużnik jest obowiązany, nie później niż w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia, w którym wystąpiła taka okoliczność, zgłosić w sądzie wniosek o ogłoszenie upadłości. Jeżeli dłużnikiem jest osoba prawna albo inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, obowiązek zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości spoczywa na każdym, kto na podstawie ustawy, umowy spółki lub statutu ma prawo do prowadzenia spraw dłużnika i do jego reprezentowania, samodzielnie lub łącznie z innymi osobami (art. 21 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego). A skarżąca nie wykazała skutecznego, terminowego złożenia takiego wniosku; ani majątku umożliwiającego zaspokojenie należności. W skardze do WSA w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach tj. przeprowadzenie wadliwej kontroli instancyjnej i nierozpoznanie istoty sprawy oraz wydanie decyzji niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, gdyż decyzja odnosi się do wymierzenia kary pieniężnej Spółce, a nie do odpowiedzialności członka zarządu; 2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach w zw. z art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 116 § 1 i 2 o.p. tj. prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i zaniechanie jego umorzenia, pomimo że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do orzekania o odpowiedzialności członka zarządu za zaległości z tytułu kary pieniężnej, gdyż art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach stanowi jedynie o "odpowiednim" stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej; 3. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach, tj. zaniechanie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, w szczególności: brak podjęcia czynności w celu wyegzekwowania zaległości od podmiotu pierwotnie zobowiązanego, brak ustalenia, czy wobec Spółki wystąpiły przesłanki do ogłoszenia upadłości i kiedy wystąpiły, brak weryfikacji zgłoszenia wniosku o upadłość Spółki w dniu 17 lipca 2019 r., brak ustalenia i wykazania bezskuteczności egzekucji z majątku Spółki, zaniechanie zbadania negatywnych przesłanek odpowiedzialności członka zarządu, brak analizy aktualnej sytuacji majątkowej Spółki, pomimo wskazania przez Skarżącą mienia Spółki; 4. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. tj. bezzasadne nieuwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącej, w szczególności odmowa przesłuchania w charakterze strony oraz świadków; 5. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. tj. zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, że zaistniały przesłanki do orzeczenia o odpowiedzialności Skarżącej, pomimo że: organy nie wykazały bezskuteczności egzekucji z majątku Spółki, Skarżąca wskazała mienie Spółki umożliwiające zaspokojenie zaległości, nie ustalono przesłanek do ogłoszenia upadłości Spółki; 6. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. tj. przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych, że egzekucja okazała się bezskuteczna, podczas gdy: postanowienia Naczelnika US z dnia 29 grudnia 2022 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostały uchylone wyrokami WSA w L., Naczelnik US nadal prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec Spółki, postępowanie egzekucyjne jest w toku i nie stwierdzono jego bezskuteczności, dokonano zajęcia wierzytelności Spółki przekraczającej kwotę zaległości. 7. prawa materialnego bowiem brak było podstaw prawnych do orzekania o odpowiedzialności członka zarządu za zaległości z tytułu kary pieniężnej – tj. Skarżąca podniosła, że w ustawie o zapasach brak jest wyraźnych uregulowań dopuszczających odpowiedzialność członka zarządu za zaległości z tytułu kar pieniężnych, a art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach stanowi jedynie o "odpowiednim" stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej, co ze względu na specyfikę administracyjnych kar pieniężnych wyklucza możliwość przenoszenia na osoby trzecie odpowiedzialności za tego typu zaległości. W konsekwencji zawnioskowano o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania w tej sprawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że przepisy ustawy o zapasach przewidują odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, w tym art. 116 o.p., do kar pieniężnych. Organ wskazał, że bezskuteczność egzekucji została wykazana postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 29 grudnia 2022 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a skarżąca nie wykazała przesłanek egzoneracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja, postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną analizowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 116 § 1 O.p. tj. za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, prostej spółki akcyjnej, prostej spółki akcyjnej w organizacji, spółki akcyjnej lub spółki akcyjnej w organizacji odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna, a członek zarządu: 1.nie wykazał, że: a) we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub w tym czasie zostało otwarte postępowanie restrukturyzacyjne w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne albo zatwierdzono układ w postępowaniu o zatwierdzenie układu, o którym mowa w ustawie z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne, albo b) niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jego winy; 2. nie wskazuje mienia spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części. Natomiast art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Norma zaś z art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach reguluje, że karze pieniężnej podlega ten, kto nie dopełnia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21b ust. 12 ustawy. Art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach ustanowił, że kara pieniężna, o której mowa w ust. 1 pkt 1a, wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej. Zaś z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach do postępowania przed Prezesem Agencji w sprawach określonych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; ust. 2 - dopuszczalność stosowania art. 116 O.p. do kar pieniężnych z ustawy o zapasach. Zatem podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest dopuszczalność stosowania przepisów art. 116 O.p. dotyczących odpowiedzialności członków zarządu spółek kapitałowych do kar pieniężnych wymierzonych na podstawie ustawy o zapasach. Skarżąca podnosi zarzut, że w ustawie o zapasach brak wyraźnych uregulowań dopuszczających przenoszenie odpowiedzialności za kary pieniężne na członków zarządu spółek, a art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach stanowiący o "odpowiednim" stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej wyklucza możliwość przenoszenia na osoby trzecie odpowiedzialności za administracyjne kary pieniężne. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, należy podkreślić, że art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach wyraźnie stanowi, że "w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa". Dział III Ordynacji podatkowej nosi tytuł "Zobowiązania podatkowe" i obejmuje m.in. przepisy art. 116 O.p. dotyczące odpowiedzialności osób trzecich, w tym członków zarządu spółek kapitałowych. Ustawodawca w sposób wyraźny i świadomy zdecydował się na odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej, w tym do przepisów regulujących odpowiedzialność osób trzecich za zaległości spółek. Użycie sformułowania "odpowiednio" nie oznacza, jak chce skarżąca, wykluczenia stosowania przepisów o odpowiedzialności członków zarządu, lecz nakazuje ich stosowanie z uwzględnieniem specyfiki kar pieniężnych uregulowanych w ustawie o zapasach. Po drugie, cel i ratio legis instytucji zapasów interwencyjnych, której utrzymaniu służy opłata zapasowa, przemawia za możliwością stosowania mechanizmów egzekucyjnych i zabezpieczających analogicznych do tych przewidzianych dla zobowiązań podatkowych. Instytucja zapasów interwencyjnych została wprowadzona w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych. Bezpieczeństwo energetyczne państwa jest jednym z kluczowych aspektów krajowej i europejskiej polityki energetycznej. Gdyby więc przyjąć wykładnię proponowaną przez skarżącą, oznaczałoby to, że osoby zarządzające spółkami mogłyby w sposób dowolny decydować o niedopełnianiu obowiązków w zakresie utrzymania zapasów strategicznych, a w przypadku niewypłacalności spółki uniknąć jakiejkolwiek odpowiedzialności. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z celem ustawy o zapasach i prowadziłaby do sytuacji, w której podstawowe obowiązki służące bezpieczeństwu energetycznemu państwa mogłyby być bezkarnie naruszane. Po trzecie, w doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że ustawodawca nie różnicuje w żaden sposób opłaty zapasowej od kary pieniężnej, a także zakresu odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej (por. R. Bulejak, J. Matarewicz, "Dopuszczalność orzekania przez Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych o odpowiedzialności członka zarządu spółki kapitałowej za nieuiszczone w terminie opłaty zapasowe oraz kary pieniężne", ZNSA 2019, nr 6, s. 76-88). Orzeczenie o odpowiedzialności członka zarządu za zaległą karę pieniężną nałożoną na spółkę kapitałową należy postrzegać nie jako przeniesienie odpowiedzialności za popełnienie deliktu administracyjnego na podmiot trzeci, lecz jako rozszerzenie dopuszczalności egzekucji z majątku członków zarządu, którzy zarządzają spółką i decydują w sprawach bieżących spółki. Po czwarte, ani opłata zapasowa, ani kara pieniężna nie są podatkami w rozumieniu art. 6 O.p., stąd art. 116 O.p. podlega zastosowaniu nie wprost, lecz z odpowiednią modyfikacją uwzględniającą terminy płatności obu należności oraz specyfikę kar pieniężnych. Nie oznacza to jednak, że przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznaje, że art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach stanowi wystarczającą podstawę prawną do stosowania przepisów art. 116 O.p. dotyczących odpowiedzialności członków zarządu za zaległości spółek również do kar pieniężnych wymierzonych na podstawie ustawy o zapasach. Zarzut skarżącej w tym zakresie należało zatem uznać za nieuzasadniony. Odnosząc się do meritum zauważyć należy, że centralnym zagadnieniem niniejszej sprawy jest ocena, czy w sprawie została wykazana przesłanka pozytywna odpowiedzialności członka zarządu w postaci bezskuteczności egzekucji z majątku Spółki, o której mowa w art. 116 § 1 O.p. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezskuteczność egzekucji w rozumieniu art. 116 § 1 O.p. oznacza, że w wyniku wszczęcia i przeprowadzenia przez organ egzekucyjny egzekucji skierowanej do majątku spółki nie doszło do przymusowego zaspokojenia wierzyciela. Pod pojęciem bezskutecznej egzekucji należy rozumieć sytuację, w której nie ma wątpliwości, że nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku spółki. Zatem bezskuteczność egzekucji jako przesłanka pozytywna odpowiedzialności członka zarządu podlega badaniu przez organ w takim samym stopniu jak pozostałe przesłanki tej odpowiedzialności. Ustawodawca nie zawarł przy jej sformułowaniu dodatkowych wymogów, od zaistnienia których uzależnione jest jej stwierdzenie, niemniej jednak organ zobowiązany jest do zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy rzeczywiście egzekucja z majątku spółki nie doprowadziła do zaspokojenia wierzytelności. W orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z powodu bezskuteczności egzekucji jest wystarczającym dowodem dla stwierdzenia, że bezskuteczna okazała się egzekucja z całego majątku dłużnika, jeżeli nie wynika z niego nic innego. W niniejszej sprawie organ I instancji oparł ustalenie o bezskuteczności egzekucji na postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. nr [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na przeszkody powodujące, że dalsze prowadzenie postępowania jest nieskuteczne. Jednakże w toku postępowania skarżąca wykazała, a organy powinny były ustalić z urzędu, że powyższe postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2023 r. wydanymi w sprawach o sygn. akt: I SA/Lu 463/23 oraz I SA/Lu 464/23. Okoliczność ta ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uchylenie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego przez sąd administracyjny oznacza, że postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy do ustalenia, że egzekucja z majątku Spółki okazała się bezskuteczna. Co więcej, ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z twierdzeń samego organu w odpowiedzi na skargę, wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. nadal prowadzi wobec Spółki postępowanie egzekucyjne w zakresie należności objętych zaskarżoną decyzją. Postępowanie egzekucyjne jest w toku, nie zostało zakończone i nie stwierdzono jego bezskuteczności w sposób określony przepisami prawa. Zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany brać pod rozwagę okoliczności znane mu z urzędu. Do okoliczności znanych organowi z urzędu należy zaliczyć fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny oraz jego wynik. Organy obu instancji powinny były zatem z urzędu ustalić aktualny stan postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. oraz zweryfikować, czy rzeczywiście egzekucja z majątku Spółki okazała się bezskuteczna. Tymczasem, jak słusznie podnosi skarżąca, organy nie podjęły żadnych czynności w celu ustalenia aktualnego stanu postępowania egzekucyjnego, nie zwróciły się do organu egzekucyjnego o przekazanie aktualnych informacji dotyczących prowadzonej egzekucji, nie zbadały, czy organ egzekucyjny podjął wszelkie możliwe czynności egzekucyjne, a także nie ustaliły, czy Spółka dysponuje majątkiem, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji. Skarżąca ponadto wskazuje, że w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Spółki Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. dokonał zajęcia wierzytelności Spółki stanowiącej jej majątek, której kwota przekracza łączną kwotę zaległości wraz z odsetkami i kosztami postępowania egzekucyjnego objętymi decyzją. Okoliczność ta, jeśli zostanie potwierdzona w postępowaniu dowodowym, dowodzi, że egzekucja z majątku Spółki nie jest bezskuteczna, lecz wręcz przeciwnie – możliwe jest zaspokojenie wierzytelności z majątku Spółki. W świetle powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie aktualnego stanu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Spółki oraz istnienia majątku Spółki, z którego możliwa jest egzekucja; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w stopniu niezbędnym do ustalenia, czy przesłanka bezskuteczności egzekucji z majątku Spółki rzeczywiście zaistniała; - art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niepowzięcie z urzędu okoliczności znanych organowi, w tym faktu uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowień o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz faktu prowadzenia przez organ egzekucyjny aktualnego postępowania egzekucyjnego wobec Spółki; - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie pobieżnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe zaś uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania decyzji na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w sytuacji gdy kluczowa przesłanka pozytywna odpowiedzialności członka zarządu – bezskuteczność egzekucji z majątku Spółki – nie została wykazana w sposób zgodny z wymogami prawa. Oceniając pozostałe argumenty skargi należało stwierdzić, że zarzut wadliwej kontroli instancyjnej i nierozpoznania istoty sprawy gdyż decyzja organu II instancji nie odnosi się do przedmiotu sprawy i istoty sporu, a w głównej mierze dotyczy kwestii nałożenia kary pieniężnej na Spółkę - zasługuje także na częściowe uwzględnienie. Istotnie, analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje, że znaczna część rozważań została poświęcona kwestiom związanym z prawidłowością nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena prawidłowości wymierzenia Spółce kary pieniężnej – kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną potwierdzoną wyrokiem sądu administracyjnego – lecz ocena, czy zostały spełnione przesłanki do orzeczenia o odpowiedzialności skarżącej jako członka zarządu Spółki za zaległości wynikające z tej decyzji. Organ II instancji powinien był zatem skupić się na zbadaniu, czy: (1) egzekucja z majątku Spółki okazała się bezskuteczna; (2) skarżąca pełniła funkcję członka zarządu w czasie, gdy powstała zaległość; (3) zachodzą przesłanki egzoneracyjne (wyłączające odpowiedzialność) wskazane w art. 116 § 1 pkt 1 i 2 O.p. Niemniej jednak, mimo wadliwości konstrukcji uzasadnienia, nie można uznać, że organ II instancji w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy. Organ odniósł się do kwestii odpowiedzialności członka zarządu, przesłanki bezskuteczności egzekucji oraz przesłanek egzoneracyjnych, jednak uczynił to w sposób pobieżny i niewystarczający, co prowadzi do wniosku o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno zawierać powody, dla których organ nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nadto skarżąca słusznie podnosiła, że organy obu instancji nie podjęły czynności mających na celu ustalenie szeregu istotnych okoliczności, w tym: a) czy podjęto próby wyegzekwowania zaległości od Spółki – jak wykazano powyżej, organy nie ustaliły aktualnego stanu postępowania egzekucyjnego; b) czy wobec Spółki wystąpiły przesłanki do ogłoszenia upadłości i kiedy one wystąpiły – kwestia ta ma fundamentalne znaczenie dla oceny, czy skarżąca powinna była zgłosić wniosek o upadłość Spółki (przesłanka egzoneracyjna z art. 116 § 1 pkt 1 lit. a o.p.); c) czy pierwszy wniosek o ogłoszenie upadłości Spółki złożony w dniu 17 lipca 2019 r. został złożony we właściwym czasie – organy nie zbadały tej okoliczności, mimo że ma ona znaczenie dla oceny przesłanki egzoneracyjnej; d) jaka jest aktualna sytuacja majątkowa Spółki – organy nie podjęły czynności w celu ustalenia, czy Spółka dysponuje majątkiem, z którego możliwa jest egzekucja, co jest istotne zarówno z punktu widzenia przesłanki pozytywnej (bezskuteczność egzekucji), jak i przesłanki negatywnej (wskazanie mienia – art. 116 § 1 pkt 2 o.p.). Zaniechanie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w zakresie powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Również zasadny jest zarzut bezzasadnej odmowy przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Skarżąca zarzucała, że organy bezzasadnie odmówiły przeprowadzenia dowodów z przesłuchania strony oraz świadków. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może przeprowadzić dowód nieżądany przez stronę oraz może odmówić przeprowadzenia dowodu żądanego przez stronę, jeżeli okoliczności, które mają być stwierdzone dowodem, zostały już dostatecznie wyjaśnione. Organ I instancji odmówił zaś przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający. Jednakże, jak wykazano powyżej, zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający dla dokonania właściwych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie bezskuteczności egzekucji, przesłanek do ogłoszenia upadłości Spółki oraz aktualnej sytuacji majątkowej Spółki. W tej sytuacji odmowa przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, które mogły mieć znaczenie dla wyjaśnienia tych okoliczności, stanowi naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym uzasadnione są zarzuty dotyczące błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że egzekucja z majątku Spółki okazała się bezskuteczna, podczas gdy: postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało uchylone przez sąd administracyjny; postępowanie egzekucyjne jest nadal w toku i nie została stwierdzona jego bezskuteczność; Spółka może dysponować majątkiem, z którego możliwe jest zaspokojenie wierzytelności. Te uchybienia w zakresie kluczowej przesłanki odpowiedzialności członka zarządu stanowią naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym – jak wskazano powyżej – argument braku materialnoprawnych podstaw do stosowania art. 116 O.p. został uznany za nieuzasadniony ale zarzut, że nie zostały wykazane pozytywne przesłanki odpowiedzialności (w szczególności bezskuteczność egzekucji) oraz że zaistniały przesłanki egzoneracyjne, został uznany za uzasadniony. W kontekście przesłanek egzoneracyjnych przewidzianych w art. 116 § 1 pkt 1 lit. a i b O.p. należy wskazać, że skarżąca twierdziła, iż wniosek o ogłoszenie upadłości Spółki został złożony w dniu 17 lipca 2019 r., a zatem przed powstaniem obowiązku zapłaty kary pieniężnej (termin płatności kary pieniężnej upływał z dniem 21 lipca 2020 r.). Organ I instancji w sposób pobieżny odniósł się do tej kwestii, wskazując jedynie, że okoliczności związane z wnioskiem o ogłoszenie upadłości służyły "obejściu prawa", co jest stwierdzeniem niepopartym szczegółowym uzasadnieniem i analizą materiału dowodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przesłanka zgłoszenia wniosku o upadłość "we właściwym czasie" podlega weryfikacji w kontekście konkretnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności w kontekście wystąpienia przesłanek niewypłacalności spółki w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe. Zgodnie z tym przepisem dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Organ powinien był zatem zbadać, czy w czasie składania wniosku o upadłość Spółka była niewypłacalna, jakie były przyczyny jej niewypłacalności, oraz czy wniosek o upadłość został złożony we właściwym czasie, tj. w terminie przewidzianym w art. 21 ust. 1 Prawa upadłościowego (w terminie 30 dni od dnia, w którym wystąpiła podstawa do ogłoszenia upadłości). Zaniechanie zbadania tych okoliczności uniemożliwiło organowi dokonanie oceny, czy skarżąca wykazała przesłankę egzoneracyjną przewidzianą w art. 116 § 1 pkt 1 lit. a O.p. Ponadto, art. 116 § 1 pkt 2 O.p. przewiduje, że członek zarządu nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli wskaże mienie spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części. W niniejszej sprawie skarżąca twierdziła, że wskazała mienie Spółki, z którego możliwe jest zaspokojenie zaległości, a także że organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności Spółki, której wartość przekracza kwotę zaległości objętych decyzją. Organ powinien był zbadać te okoliczności, w szczególności zwrócić się do organu egzekucyjnego o przekazanie informacji dotyczących aktualnego stanu postępowania egzekucyjnego, zajętego majątku Spółki oraz perspektyw zaspokojenia wierzytelności. Zaniechanie zbadania tych okoliczności uniemożliwiło również organowi dokonanie oceny, czy skarżąca wykazała przesłankę egzoneracyjną przewidzianą w art. 116 § 1 pkt 2 O.p. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie kluczowej przesłanki odpowiedzialności członka zarządu, tj. bezskuteczności egzekucji z majątku Spółki, a także nie zbadały przesłanek egzoneracyjnych mogących wyłączyć odpowiedzialność skarżącej. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznaje, że zachodzą przesłanki do uchylenia także decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., gdyż decyzja ta również została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania dla prawidłowego rozstrzygnięcia wszczętego postępowania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.