III SA/Gl 785/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. przy udziale sprawy ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. , po rozpatrzeniu odwołania S. W. , utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej Kpa), art. 10 ust. 2 i art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.) i art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 3 i 4 Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). W uzasadnieniu odwołano się w pierwszej kolejności do okoliczności faktycznych sprawy. Podniesiono, że S. W. złożył w dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR w C. wniosek o przyznanie płatności i do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) zgłoszona została powierzchnia [... ] ha użytków rolnych oraz [...] ha do Uzupełniającej Płatności Podstawowej na rok 2013 deklarując działki rolne A/A1, B, C, D o łącznej powierzchni wykorzystywanej w celu rolniczym wynoszącej [...] ha, położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...] leżących w woje wództwie [...] , powiecie radomszczańskim, gminie G., obrębie W.(numer obrębu [...] ) oraz [...] leżącej w województwie [...] , powiecie [...] , gminie Ż. , obrębie P. (numer obrębu [...] ). Do wniosku strona dołączyła załączniki graficzne, na których szkicem wyznaczyła położenie działek rolnych oraz złożyła otrzymaną wraz z wnioskiem spersonalizowanym Informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności. Wniosek poddany został kontroli zgodności, kompletności oraz kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu informatycznego ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli), wraz z kontrolą wizualną dostępnych załączników graficznych polegającą na sprawdzeniu czytelności wprowadzonych przez rolnika oznaczeń i adnotacji, przylegania działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działkę rolną oraz weryfikacji czy zadeklarowane działki leżą na terenach kwalifikujących się do płatności. Kontrola administracyjna przebiega w oparciu o dane wektorowe, a powierzchnie ewidencyjno-gospodarczą wyliczono na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu ortofotomapy – i w konsekwencji stwierdzono nieprawidłowości ustalając, że działka rolna B - powierzchnia deklarowana 1,07 ha, powierzchnia stwierdzona, kwalifikująca się do płatności 0,00 ha; działka rolna C - powierzchnia deklarowana 0,78 ha, powierzchnia stwierdzona, kwalifikująca się do płatności 0,75 ha; działka rolna D - powierzchnia deklarowana 14,88 ha, powierzchnia stwierdzona, kwalifikująca się do płatności 10,54 ha. Zatem na skutek wykluczenia w/w. powierzchni działek rolnej powierzchnia stwierdzona w zakresie JPO wyniosła 13,22 ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności obszarowych gruntów wynosi 5,44 ha. W stosunku do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej do JPO we wniosku tj. 18,66 ha przedeklarowanie powierzchni nastąpiło o 5,44 ha, co stanowi 41,1498 % powierzchni stwierdzonej. W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. uwzględniając wyniki kontroli decyzją nr [...] z dnia 7 stycznia 2014r. odmówił przyznania wnioskowanych płatności JPO działając w oparciu o art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 stanowiący, że jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia S. W. złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. zarzucając nieprawidłowe ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności oraz naruszenie norm art. 107 Kpa. Wniósł o uchylenie tej decyzji w całości oraz ponownej wizji lokalnej i ponownego skanowania obszaru gruntów. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Na wstępie wskazał, że warunki otrzymania płatności bezpośrednich w roku 2012 określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Wskazał, że przedmiotem wnioskowania o płatności na rok 2013 i jednocześnie przedmiotem postępowania organu ARiMR winien być stan faktyczny użytkowanych gruntów rolnych objętych wnioskiem - zarówno, co do powierzchni użytkowanej rolniczo, rodzaju uprawy, jak również utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Podkreślono,że producent rolny - składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w sekcji IX "OŚWIADCZENIA I ZOBOWIĄZANIA" (pod odpowiedzialnością kamą art. 297 § 1 Kodeksu karnego), w punkcie 22 przedmiotowego wniosku - czytelnym podpisem potwierdza prawdziwość podanych danych oraz oświadcza, iż znane mu są zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych. Stwierdzona zaś w toku analizy wniosku różnica wynosi ponad 40%, co wynika to z faktu niezgodności powierzchni deklarowanej z powierzchnią pozytywnie zweryfikowaną w toku postępowania (podczas kontroli administracyjnej). Stwierdzenie nieprawidłowości przez organ ARiMR w zakresie deklarowanych danych wniosku skutkuje wykluczeniem zawyżonej powierzchni. Skoro zatem powierzchnia zadeklarowana dla JPO wynosiła 18,66 ha, a powierzchnia kwalifikowana to 13,22 ha, zatem różnica 18,66 ha i 13,22 ha daje 5,44 ha, co wynosi 41,1498% jako stwierdzoną % różnica dla wnioskowanych płatności to w konsekwencji należało płatności odmówić. Organ odwoławczy zauważył także, że Strona nie złożyła żadnych wyjaśnień ani argumentów mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Strony, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podtrzymała zarzuty odwołania, zarzuciła organowi niedokładność i niewłaściwe przeprowadzenie ustaleń i wniosła o uchylenie niewłaściwej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. . Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podkreślił lakoniczność uzasadnienia, brak wskazania podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - zwany dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim podkreślić należy, że art. 6 Kpa zawiera zasadę praworządności, która jest podstawową zasadą państwa prawnego, zapisaną w art. 7 Konstytucji. Działanie "na podstawie przepisów prawa" oznacza działanie w ramach zakreślonych przez wymienione w art. 87 Konstytucji źródła powszechnie obowiązującego prawa, a mianowicie: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz akty prawa miejscowego (te ostatnie tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Art. 6 Kpa otwiera rozdział zawierający katalog zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zasady ogólne to najważniejsze reguły, które z jednej strony przesądzają o modelu postępowania, z drugiej - stanowią wytyczne działania dla organów administracji publicznej. Działanie zaś na podstawie przepisów prawa to z jednej strony działanie przez organ właściwy, a z drugiej - przestrzeganie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (podkreślenie Sądu), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast wskazywany w zaskarżonej decyzji art. 3 ust. 2 ustawy, który zdaniem organu stanowi że, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ administracji publicznej zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się – został zastosowany wybiórczo jedynie w zakresie jego pkt. 4. Z normatywnej treści przepisu art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w płaszczyźnie odnoszącej się do konsekwencji jego obowiązywania, a tym samym zakresu i głębokości stosowania ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie wynika jednak, aby intencją i wolą prawodawcy było wyłączenie stosowania w przedmiotowych postępowaniach zasady wyrażonej w art. 8 kpa, tj. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz art. 107 _@KON@_§ 3 Kpa nakazującego aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym bardziej, że z przepisów art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednoznacznie wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro więc organy administracji publicznej mają obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego to niewątpliwie materiał ten musi być poddany wnikliwej, zgodnej ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenie, zaś wnioski, wysnuwane na jego podstawie, muszą być prawidłowe logicznie, a w konsekwencji stosownie wyjaśnione w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Postępowanie sądowe w przedmiocie kontroli legalności zaskarżonego aktu jest odrębnym postępowaniem, które nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego. Zatem Sąd kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie jest uprawniony do zastępowania właściwego organu w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, ani w wyjaśnianiu stronie powodów wydanej przez organ decyzji, których z uzasadnienia orzeczenia wyczytać nie mogła. W konsekwencji przytoczonych uwarunkowań prawnych należy więc skonkludować, że również z treści cytowanego wyżej art. 3 wynika więc, że wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sam zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Zatem uprawniony jest pogląd, że organ administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo, iż jest związany zakresem wniosku strony, ma obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, a stwierdzając rozbieżność wniosku z danymi posiadanymi przez organ, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i o jego wynikach poinformować składającego wniosek z uwzględnieniem przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli. Również w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt III SA/Po 757/2010 wyrażono pogląd, że nie można wykluczyć niedokładności ortofotomapy. Ortofotomapa wykonana na podstawie zdjęć lotniczych jest najlepszym narzędziem do pomiaru działek rolnych, ponieważ wykonane na jej podstawie obliczenia są równie dokładne jak kontrola na miejscu. Jednakże zdarzają się sytuacje, w których wektoryzacja nie została przeprowadzona wystarczająco precyzyjnie np. po cieniach zamiast po miedzach. Jednakże ze względu na obowiązek wizualizacji każdej działki rolnej, dla której rolnik deklaruje powierzchnię większą od powierzchni PEG (powierzchnia ewidencyjno- gospodarczej wyznaczonej przez agencję na podstawie pomiaru powierzchni użytkowej rolniczo na obrazie ortofotomapy) - wszystkie takie przypadki winny być weryfikowane w procesie kontroli administracyjnej przez pracowników ARiMR ze szczególnym wyjaśnieniem odmienności w podanych wymiarach; czego w niniejszej sprawie nie dokonano ograniczając się jedynie do informacji, że stwierdzono mniejszą powierzchnię. Poza tym z materiału dowodowego – w tym z lakonicznych zapisów "Raportu z weryfikacji w terenie powierzchni PEG" , że "część działki nie jest użytkowana rolniczo" – zupełnie nie wynika rzeczywisty stan rolny zawnioskowanego do dopłat obszaru oraz gruntów zakwestionowanych przez organy i nienależytego utrzymywania kultury rolnej na spornym terenie. Brak jest jakichkolwiek stwierdzeń obrazujących faktyczne jego zagospodarowanie, istnienie ewentualnych nieużytków, chwastów, czy samosiejek, co w konsekwencji czyni zaskarżone decyzje nieczytelnymi i nie zrozumiałymi zarówno dla samego rolnika, jak i Sądu. Lakoniczne sformułowania w decyzjach organów obu instancji co do rozbieżności powierzchni obszaru zawnioskowanego przez rolnika, a powierzchni stwierdzonej poprzez zestawienie: powierzchnia zadeklarowana dla JPO: 18,66 ha; powierzchnia kwalifikowana: 13,22 ha; 18,66 ha – 13,22 ha = 5,44 ha (stwierdzona różnica dla JPO); 5,44 ha /13,22 ha * 100% = 41,1498% (stwierdzona % różnica dla JPO) – nie wyczerpuje powyżej wskazanego obowiązku. Wprawdzie zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 powoływanej na wstępie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - r_@POCZ@_olnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli_@PO spełnia ustawowe warunki – m.in. posiadany grunt utrzymuje zgodnie z należnymi normami, przestrzega określonych wymogów. Natomiast art. 17 tegoż rozporządzenia nr 73/2009 stanowi podstawę do przeprowadzania kontroli w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS. Powyższe jednak uwarunkowania prawne nie stoją na przeszkodzie przeprowadzeniu przez organ orzekający w sprawie postępowania dowodowego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, do którego zresztą odsyła art. 3 w/w ustawy i należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. _@POCZ@_ Reasumując przedstawione okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy - w ocenie Sądu - stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i art. 3 ust. 2 ustawy, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a wobec faktu, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania bez jednoznacznego, pisemnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii - Sąd nie dokonał wiążącej dla organu odwoławczego oceny przepisów prawa materialnego, bowiem taka ocena byłaby przedwczesna. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono wobec braku żądania strony w tym zakresie. Uznając, że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych i nie nadaje się do realizacji wobec odmownego rozpatrzenia wniosku Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonanie do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.