III SA/Gl 789/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Specjalista Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej Kpa), art. 10 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008r. nr 98, poz. 227 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności na 2013 r. Wniosek zawierał deklarację działek rolnych A, B/B1 o łącznej powierzchni 1,10 ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] , w województwie łódzkim, powiat pajęczarski, gmina No. , obręb B. . Do wniosku dołączono załączniki graficzne i Informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności. Dane zawarte we wniosku zostały poddane kontroli zgodności, kompletności oraz kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). W wyniku poczynionych ustaleń wezwano wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień, gdyż w bazie nie znajdowały się działki o numerach [...] . Wnioskodawczyni poinformowała o scaleniu gruntów i podała aktualną numerację działek tj. [...] wskazując ich powierzchnię użytkowana rolniczo tj. 0,08 ha i 0,99 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania wsparcia w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2013 r. odmówił przyznania płatności, w uzasadnieniu wskazując na rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Wnioskodawczyni wniosła w dniu [...] r. odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia, wizji lokalnej oraz zarzucając wybiórcze przytoczenie art. 7 ust. 1 pkt ustawy, co wypaczyło jego sens, a nadto nieprawidłowe ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dane zadeklarowane przez rolnika podlegają weryfikacji w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, zaś w zakresie prawa unijnego w oparciu o przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania Rozporządzenia (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2.12.2009r. ze zm.). Powołany art. 7 stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie takiej płatności , powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia ta płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia 1121/2009 tj. 1 h, w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gruntowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha, a ten warunek ma istotne znaczenie w sprawie. Organ odwołał się do treści art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a wnioskodawcą może być użytkownik gruntu rolnego, a sam wniosek winien odnosić się do powierzchni użytkowanej rolniczo, rodzaju upraw, utrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej. Organ odwoławczy stwierdził, że producent rolny składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w sekcji IX "Oświadczenia i Zobowiązania", pod rygorem odpowiedzialności karnej, w punkcie 22 wniosku czytelnym podpisem potwierdził prawdziwość podanych danych oraz potwierdził, że znane mu są zasady przyznawania płatności. Odwołanie nie zawiera żadnych wyjaśnień ani argumentów mających wpływ na sposób rozpoznania wniosku. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca wniosła jednobrzmiącą skargę na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w C. nr [...] , wydane w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. W skardze do wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gliwicach domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego, a uzasadniając swój wniosek wskazała na brak współdziałania ze strony organu przy wyjaśnianiu treści wniosku, a to w związku z procesem scalenia gruntów. Ocenia postępowanie organu jako nierzetelne, błędne, zaś uzasadnienie decyzji jest niespójne i nielogiczne. Wskazała, że do korekty wniosku doszło na skutek żądań pracownika organu, a korektę wniosku cofnęła wraz ze złożeniem odwołania. Podkreśliła, że proces scalania gruntów nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia jej sprawy, gdyż nie zmienił stanu sprawy do dnia 31 maja 2013 r. W aktach sprawy nie znajdują się żadne wydruki z systemu ZZSiK, ani inne dowody związane z rozpoznawanym wnioskiem, nie odniósł się także do okoliczności towarzyszących sporządzeniu korekty. Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 15 i art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 6 ustawy o płatnościach. Nadto organ przeniósł na wnioskodawczynię konieczność poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, co naruszało art. 8 Kpa i opisaną tam zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Organ działał wbrew treści powołanych art. 15 i art. 19 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż zawiera ono wykaz okoliczności w których można dokonać korekty wniosku przed 31 maja bez ujemnych konsekwencji dla wnioskodawcy. W konkluzji skarżąca domagała się rozpatrzenia przez organ jej wniosku w wersji pierwotnie złożonej, a żądanie swe oparła o przywołane orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. W tym kontekście skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem tej zasady. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Organ II instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy wybiórcze przytoczenie przepisów prawa, zwięzłe opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas przez organ I instancji postępowania, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji do tego właśnie się sprowadza. Analizując treść decyzji i jej uzasadnienia nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji. Merytoryczna ocena organu odwoławczego sprowadza się do odwołania się do zacytowania treści oświadczenia wnioskodawczyni w zakresie potwierdzenia przez nią podpisem prawdziwości danych zawartych we wniosku. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania, pominął w całości konsekwencje dla sposobu rozpoznania wniosku dokonanych scaleń gruntów, nie odniósł się do zarzutów pod adresem swych pracowników, pominął kwestie złożenia wniosku i korekty przed dniem 31 maja 2013 r. Podkreślenia wymaga również fakt, że akta sprawy nie zawierają żadnych danych pozwalających na ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach sprawy decyzje z dnia 18 i 27 listopada 2014 r. przyznające skarżącej płatność na 2014 rok, jak się wydaje do tych samych działek, które były przedmiotem wnioskowania w 2013 roku. Dokonując weryfikacji stanowiska zawartego przez stronę skarżącą w skardze w kontekście wyżej opisanych działań należy stwierdzić, że sprawa nie została rozpoznana przez organ odwoławczy zarówno w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, oceny prawnej, oceny stanowiska zajętego przez organ I instancji w decyzji. Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Z jednej strony organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów a z drugiej strony nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Konsekwencją naruszenia w rozpoznawanej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie odniósł się ogóle go zarzutów wskazanych w odwołaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że organ II instancji, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienia decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie oraz ustosunkować się do stawianych przez skarżącą zarzutów.