III SA/Gl 790/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi R.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku ponownego rozpatrzenia złożonego przez R.D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia powstałych w związku z prowadzoną działalnością - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z dnia [...] nr [...], którą odmówiono umorzenia należności w łącznej w wysokości [...] zł z tytułu nieopłaconych w terminie składek na FUS, FUZ oraz FPiFGŚP. W podstawie prawnej powołano art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną. Przedstawiając argumentację swego rozstrzygnięcia organ podkreśllił, że decyzją pierwszoinstancyjną odmówiono R.D. umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek, ponieważ zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w zapisie art. 28 ust. 3 pkt. 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych uzasadniających uznanie ww. należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Nadto strona nie wykazała, iż z uwagi na sytuację materialną oraz rodzinną uregulowanie należności wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego w dłuższym okresie czasu wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Powyższą decyzję zakwestionowała strona składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności uzasadniając go trudną sytuacją finansową. Do wniosku dołączono kserokopię postanowienia z dnia [...] Sądu Rejonowego w K. dotyczącego zmiany zarządzeń opiekuńczych odnośnie małoletnich dzieci W. i R.L.; kserokopię postanowienia z Domu Dziecka [...]; kserokopię decyzji wydanej przez MOPS K. w sprawie przyznania zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] do [...]; kserokopię zeznania podatkowego PIT-36 za [...]r. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Opierając się na art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń uznano prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdyż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalnie, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Wskazano na okoliczność dalszego prowadzenia działalności gospodarczej - w związku z czym nie można uznać, iż wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt. 3. Nadto zaznaczono, że Naczelnik I Urzędu Skarbowego w K. od dnia [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne w związku z czym brak jest możliwości uznania należności za całkowicie nieściągalną zgodnie z art. 28 ust. 5. Nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Poza tym w sprawie z przyczyn oczywistych nie mają zastosowania przesłanki wymienione w pkt 1, 2, 4, 4a. Dodatkowo opierając się na art. 28 ust. 3 a ustawy oraz powołując się na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) podkreślono, że wyłącznie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika, wyjątkowością jego sytuacji można umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Powołując się na wyjątkowy charakter tej instytucji wskazano, iż wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną podjęcie spłaty należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego rodziny. R.D. samotnie wychowuje dwoje dzieci, które do dnia [...] pozostawały pod opieką MOPS-u, a od [...], przeszły pod jego opiekę. Na dochód gospodarstwa domowego składa się dochód z prowadzonej działalności – tj. ok [...] zł. (PIT-36 w [...]); na dzieci został przyznany zasiłek okresowy w wysokości [...] zł ; wydatki strona określiła na kwotę [...] zł. W okresie od dnia złożenia wniosku tj. od [...] nadal nie są opłacane należności wobec ZUS. Organ zaakcentował uznaniowy charakter wydanych decyzji; wyjątkowość okoliczności warunkujących zastosowanie omawianej instytucji, których zaistnienie strona nie wykazała oraz ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu podtrzymując dotychczasowe argumenty; dodatkowo podkreślił, że nawet rozłożenie na raty długu doprowadzi do sytuacji braku środków na utrzymanie dzieci oraz strony, a w konsekwencji do bezdomności i skrajnej nędzy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie sądowej strona zaakcentowała ciężką sytuację materialną; otrzymywanie zasiłków celowych z MOPS-u; samotne wychowywanie dwojga dzieci po odebraniu ich z Domu Dziecka; zajmowanie mieszkania bez tytułu prawnego oraz zadłużenie w opłatach czynszowych ok. [...] zł. Zaznaczył, że dochód z działalności wynosi ok. [...] zł, a pracę kończy o [...] aby odebrać dzieci z przedszkola. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało konieczność uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia. Przechodząc do merytorycznej oceny jego prawidłowości w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - "k.p.a.") w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Natomiast brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. (vide: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008r. o sygn. akt V SA/Wa 2429/07). Natomiast w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS tylko ogólnie przedstawił sytuację materialną i życiową skarżącego powołując się na dochód roczny strony (za [...]) – [...] zł. Pominął natomiast fakt, że miesięcznie daje to kwotę ok. [...] zł, z czego R.D. musi utrzymać siebie i dzieci – koszty utrzymania strona oszacowała na ok. [...] zł. Organ pominął zupełnie zaistniałe rozbieżności między dochodem a koniecznymi wydatkami. Tym bardziej, że w [...] działalność została zakończona stratą ok. [...] zł, o czym wspomniał jedynie organ I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezes ZUS pominął także kwestie zadłużenia czynszowego ok. [...] zł. W konsekwencji więc przeprowadzono tylko ogólną analizę sytuacji majątkowej rodziny, poprzestając na stwierdzeniu, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Natomiast w aktach znajduje się notatka służbowa (k.90) z której wynika, że cyt.: "tyt. skierowano do I U.S.K. – egzekucja nieskuteczna". Poza tym Prezes ZUS w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącego w zakresie - jego zdaniem – trudnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej, czyli nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Pominięto rozważenie szczególnych okoliczności uzasadniających wnioskowane umorzenie tj.: wskazanej wyżej bezskutecznej egzekucji, samotnego wychowywania dzieci przez jedynego żywiciela rodzina – konieczności dyspozycyjności, wcześniejszego kończenia pracy aby odebrać dzieci z przedszkola; otrzymywania zasiłków z pomocy społecznej - co zgodnie z ustawową definicją przydzielane jest osobom najbiedniejszy, znajdującym się na granicy ubóstwa oraz możliwość spłaty zadłużenia ponad [...] zł w kontekście uzyskiwanych dochodów i sytuacji materalno-bytowej zobowiązanego. Podkreślić należy, że podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na zakończenie zauważyć także należy, że organ dokonując analizy sytuacji strony zobowiązany był do wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tym bardziej, że strona wobec konieczności prowadzenia działalności i zarabiania na utrzymanie rodziny, a następnie ok. [...] odbiór dzieci z przedszkola, nie miała możliwości osobiście stawić się w siedzibie organu, co zresztą bezpodstawnie uznano za okoliczność ją obciążającą. Konkludując zatem omówione powyżej uchybienia Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań. Reasumując wskazane uchybienia Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach Sąd nie orzekł, gdyż strona była zwolniona z obowiązku ich ponoszenia. Z uwagi zaś na treść wydanych przez organ rozstrzygnięć Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 ppsa i wstrzymania wykonania wydanego wyroku.