III SA/Gl 791/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem [...] r nr rej.; [...] Okręgowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1, oraz ust. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z poz. 646), po rozpatrzeniu zażaleń "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach z [...] r., nr rej.; [...], w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli – postanawił utrzymać w mocy pierwszoinstancyjne postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu przedsiębiorcy "A" Sp. z o.o. wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, inspektor pracy skierował do przedsiębiorcy postanowienie o kontynowaniu czynności kontrolnych. Postanowienie inspektora pracy zostało doręczone przedsiębiorcy [...] r., co wynika z potwierdzenia odbioru tego postanowienia. Przedsiębiorca wniósł zażalenie na ww. postanowienie inspektora pracy pismem nadanym w placówce Poczty Polskiej 28 czerwca 2019 r., a zatem z zachowaniem terminu do jego wniesienia. W treści zażalenia Spółka, powołując się na naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców (tj. zakazu przeprowadzania ponownej kontroli w tym samym przedmiocie przez ten sam organ), wniosła o uchylenie postanowienia będącego przedmiotem zażalenia. Zaskarżonym postanowieniem [...] r. Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu powołując się na art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 10 i art. 24 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zaakcentował, że zakres przedmiotowy kontroli inspektora pracy co do zasady jest zawsze taki sam - to znaczy obejmuje przestrzeganie przepisów prawa pracy. Jednakże każda z kontroli może dotyczyć innego pracownika, innej grupy pracowników lub też przykładowo terminowości wypłacania wynagrodzenia, a innym razem prawidłowości wyliczania dodatków za pracę w godzinach nadliczbowych. Inspektor pracy za każdym razem będzie swoje ustalenia opierał na dokumentacji za ten sam okres. Zatem nie zgodził się z argumentem Strony, że okres do 12 kwietnia 2019 r. został już skontrolowany, gdyż obecnie przeprowadzana kontrola będzie dotyczyła osób zatrudnionych przez spółkę, które nie zostały objęte zakresem poprzedniej kontroli mającej miejsce w kwietniu 2019 r. Kwestionując to postanowienie ostateczne Spółka złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji wraz z uchyleniem w całości żądań przedstawienia dokumentów wydanych w okresie od 7 czerwca 2019 r. do dnia rozpatrzenia niniejszej skargi; zasądzenie kosztów postępowania; wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i żądań PIP dotyczących przedłożenia dokumentów z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowo-dowania nieodwracalnych skutków. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej kpa) polegające na zobowiązaniu Skarżącej do powtórnego przedłożenia obszernej ilości dokumentacji, co stanowi powielanie żądania z poprzedniej kontroli, a także narusza zasadę zaufania obywateli do administracji publicznej jak i zasadę proporcjonalności, zwłaszcza, iż rozległy zakres kwietniowej kontroli był nieuzasadniony ponieważ organ dokonał weryfikacji znikomego odsetka przedłożonych dokumentów (zostało to przyznane w zaskarżonym postanowieniu [...] r.); - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że zakres przedmiotowy kontroli wynikający z upoważnienia inspektora PIP z dnia [...] r. i żądania z 7 czerwca 2019 r. nie jest tożsamy z zakresem kontroli wynikającym z upoważnienia inspektora PIP z [...] r. i żądania z 7 czerwca 2019 r. w sposób uniemożliwiający ponowna kontrolę; - art. 58 ust 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 24 ust. 2-4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 623; dalej ustawa o PIP) polegające na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów i uznaniu, że organ uprawniony jest do ponownego skontrolowania tego samego okresu, w sytuacji, gdy w dokumentach został wskazany taki sam zakres kontroli i organ ponownie żąda przedstawienia dokumentacji wszystkich pracowników, a podczas pierwszej kontroli organ pomimo szerokiego zakresu kontroli dokonuje ustaleń kontrolnych w oparciu o dowolnie przez siebie wybrany, wąski wycinek dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wskazał, że argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie dlatego wnosi o jej oddalenie. Cytując regulacje art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 24 ust. 1 ustawy o PIP podkreślił, że kontrola pracodawcy, która miała miejsce w kwietniu 2019 r., została przeprowadzona przez inspektora pracy na podstawie upoważnienia z dnia [...] r. o nr [...], w którym wskazano jako zakres przedmiotowy kontroli: przestrzeganie przepisów prawa pracy, w tym bhp, przepisy dotyczące legalności zatrudnienia, prowadzenie agencji zatrudnienia, wypłacanie wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] r. o nr [...], co do wszczęcia której pracodawca wniósł sprzeciw, wskazano taki sam zakres przedmiotowy kontroli. Jednakże – jak zaakcentował dalej organ - ustawodawca określając w art. 10 ustawy o PIP jej zadania wskazał, że należy do nich m.in. nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. Pod pojęciem przestrzeganie przepisów prawa pracy mieści się więc bardzo szeroki zakres zagadnień, który podlega kontroli inspektora pracy. Do decyzji inspektora należy, które ze wskazanych obszarów będą przedmiotem przeprowadzanej kontroli. Oznacza to, że przedmiot kontroli może być węższy od zakresu przedmiotowego kontroli wskazanego w upoważnieniu. Poza tym zakres przedmiotowy kontroli inspektora pracy co do zasady jest zawsze taki sam - to znaczy obejmuje przestrzeganie przepisów prawa pracy. Jednakże każda z kontroli może dotyczyć innego pracownika, innej grupy pracowników lub też przykładowo terminowości wypłacania wynagrodzenia, a innym razem prawidłowości wyliczania dodatków za pracę w godzinach nadliczbowych. Inspektor pracy za każdym razem będzie swoje ustalenia opierał na dokumentacji za ten sam okres. Taka sytuacja jest w tej sprawie. Czynności kontrolne przeprowadzone w kwietniu 2019 r. zostały udokumentowane w protokole kontroli o nr [...]. Z jego treści wynika, że kontrolą objęto dokumenty 10 osób zatrudnionych w Spółce. Nie zgodził się więc organ z argumentem Strony, że okres do 12 kwietnia 2019 r. został już skontrolowany, gdyż obecnie przeprowadzana kontrola będzie dotyczyła osób zatrudnionych przez Spółkę, które nie zostały objęte zakresem poprzedniej kontroli mającej miejsce w kwietniu 2019 r. Przychylenie się do zarzutów skargi sprawiłoby – zdaniem organu - że kontrole inspekcji pracy w większej części byłyby niemożliwe do przeprowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ono prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że zostało ono wydane z naruszeniem art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Regulacja art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców wprowadza zakaz przeprowadzania ponownej kontroli przez ten sam organ, w przypadku, gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą. Celem tego przepisu jest ochrona przedsiębiorcy przed wielokrotną kontrolą prowadzoną przez ten sam organ, w tym samym zakresie merytorycznym objętym uprzednio zakończoną kontrolą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie w pierwotnym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli określono jej zakres przedmiotowy jako: przestrzeganie przepisów prawa pracy, w tym bhp, przepisy dotyczące legalności zatrudnienia, prowadzenie agencji zatrudnienia, wypłacanie wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę; w żądaniu wzywającym Spółkę do przedstawienia dokumentów wskazano, że kontrola obejmuje okres od dnia 1 listopada 2018 r. do 12 kwietnia 2019 r. i informacje o wszystkich zatrudnianych pracownikach (byłych i obecnych), danych dotyczących legalizacji pobytu i uprawniających do podjęcia pracy; dokumentów zgłoszeniowych do ZUS; ewidencji godzin pracy, obecności pracowników, list płac. Następnie w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli z [...] r., co do wszczęcia której Pracodawca wniósł sprzeciw, wskazano taki sam zakres przedmiotowy kontroli; żądanie wzywające do przedłożenia dokumentacji pracowniczej obejmowało wszystkich pracowników za okres od stycznia do maja 2019 r. Zatem analiza wskazanych wyżej upoważnień i zakresów żądań dokumentacji pracowniczej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zakres przedmiotowy kontroli, której dotyczy skarga, obejmuje również materię, która była już przedmiotem uprzednio zakończonej kontroli z kwietnia 2019r. Organ uzasadnia konieczność i dopuszczalność przeprowadzenia ponownej kontroli w tym samym zakresie art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wskazując jej zadania, do których należy m.in. nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. W oparciu o powyższe stwierdza więc, że przedmiot kontroli może być węższy od zakresu wskazanego w upoważnieniu bowiem co do zasady jest zawsze taki sam - to znaczy obejmuje przestrzeganie przepisów prawa pracy. Jednakże każda z kontroli może dotyczyć innego pracownika, innej grupy pracowników lub też przykładowo terminowości wypłacania wynagrodzenia, prawidłowości wyliczania dodatków za pracę w godzinach nadliczbowych. Inspektor pracy za każdym razem będzie swoje ustalenia opierał na dokumentacji za ten sam okres; czynności kontrolne przeprowadzone w kwietniu 2019 r. zostały udokumentowane w protokole kontroli o nr [...], którą objęto dokumenty 10 osób zatrudnionych w Spółce. Zatem – zdaniem organu - nie można przyjąc, że okres do 12 kwietnia 2019 r. został już skontrolowany, gdyż aktualna kontrola będzie dotyczyła osób zatrudnionych przez Spółkę, które nie zostały objęte zakresem poprzedniej kontroli mającej miejsce w kwietniu 2019 r. Z taką argumentacją nie zgadza się Strona i tut. Sąd w całości podziela słuszność podnoszonych w skardze zarzutów. Brzmienie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców regulującego wyłączenie możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli przez ten sam organ jest jednoznaczne - organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Celem wprowadzenia wskazanego wyłączenia było, według ustawodawcy, ograniczenie czasu trwania kontroli oraz ułatwienie działalności i ochrona dla przedsiębiorcy, tak aby ten nie musiał wielokrotnie przekazywać i przedkładać organom tych samych dokumentów, a także by nie narażać przedsiębiorcy na ewentualne różnice w ustaleniach pokontrolnych. Uzasadnione są więc argumenty Skarżącej skoro żądanie przedstawienia obszernego materiału dokumentów pracowniczych za wskazane w żądaniu z dnia 7 czerwca 2019 r. okresy od stycznia do maja 2019 r. pokrywają się z dyspozycją żądania z dnia 12 kwietnia 2019 r. kontrolujących wówczas czasokres od 1 listopada 2018 r. do 12 kwietnia 2019 r. Poza tym Spółka – jak wyjaśniła to Strona - zatrudnia ok. 500 pracowników i zgodnie z żadaniem przedstawić miała zarówno do pierwotnej, jak i wtórnej kontroli dokumantację dot. wszystkich zatrudnionych – byłych i aktualnych – w wyznaczonym okresie. Natomiast fakt czynności kontrolnych inspektra pracy jedynie wobec 10 pracowników w pierwszej kontroli, a wobec innych zatrudnionych w drugiej, nie powoduje, że zakresy kontroli się nie pokrywały skoro żądaniem udostępnienia dokumentacji pracowniczej objęto wszystkich pracowników w konkretnych datach, które się pokrywały czasowo. Przyjęcie w tej kwestii stanowiska organu za słuszne skutkowałoby całkowitym wypaczeniem w/w wyłaczenia z art. 58 ust. 1, bowiem organ mógłby przeprowadzać w Spółce zatrudniającej ok 500 osób nawet 50 kontroli za ten sam okres, każdorazowo kontrolując inną dziesiątkę pracowników. Zauważyć także należy, że wyjątki od wspomnianej zasady z art. 58 ust. 1 wymieniono taksatywnie w ust. 2 art. 58 Prawa przedsiębiorców ustanawiając katalog zamknięty 9 przesłanek, w których zakaz ponownej kontroli przez ten sam organ nie znajdzie zastosowania. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z konkretnie określonych w art. 58 ust. 2 przesłanek, wyłączająca zakaz ponownej kontroli; zresztą ani Strona, ani organ na taką sytuację nie wskazywali. Na zakończenie jeszcze stwierdzić także należy, że ustanowiony w art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zakres jej zadań, do których należy szeroko rozumiany nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy nie może stanowić lex specialis czy regułę nadrzędności wobec ustawowej gwarancji dla przedsiębiorcy z art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, którego ratio legis jest ochrona przedsiębiorcy przed wielokrotną kontrolą prowadzoną przez ten sam organ, w tym samym zakresie merytorycznym, objętym uprzednio zakończoną kontrolą. Mając powyższe na względzie skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził konieczność ponownego przeanalizowania przez organ upoważnień oraz zakresów merytorycznych kontroli obejmujących żądania konkretnej dokumentacji pracowniczej w obu kontrolach z uwzględnieniem powyższych rozważań tut. Sądu. W konsekwencji poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie radcy prawnego – [...] zł i opłata od pełnomocnictwa - 17 zł. ----------------------- 3