III SA/Gl 796/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 27 września 2007 r. nr 232/XVII/07 w przedmiocie ustalenia przebiegów istniejących dróg gminnych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 20 sierpnia 2024r. skarżący M. S. wniósł skargę na uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu nr 231/XVII/07 oraz nr 232/XVII/07 z 27 września 2007r. Pierwsza z nich dotyczyła zaliczenia dróg położonych w granicach administracyjnych Sosnowca – miasta na prawach powiatu do kategorii dróg gminnych druga zaś ustalenia przebiegów istniejących dróg gminnych, położonych w granicach administracyjnych Sosnowca – miasta na prawach powiatu. Skarga ta został rozdzielona i w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania stała się skarga na uchwałę nr 232/XVII/07 z 27 września 2007r. w przedmiocie ustalenia przebiegów istniejących dróg gminnych. Natomiast skarga na uchwałę dot. zaliczenia dróg do dróg gminnych zawisła pod sygn. akt III SA/Gl 797/24. W skardze strona argumentowała, że działka nr [...], przez którą droga przebiega jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym S. Sp. z o.o. Skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego tej działki aktem notarialnym z 26 listopada 2019r., jednak Sąd Okręgowy w S. stwierdził nieważność tej umowy uznając, że nieważna jest umowa przenosząca własność drogi publicznej, a więc rzeczy wyłączonej z obrotu. Dalej skarżący wywodził, że w istocie działka ta jest boiskiem sportowym, co potwierdza złożona do Gminy petycja okolicznych mieszkańców, wnoszących o umożliwienie dalszego wykorzystywania tej działki jako boiska czy terenu zielonego. Wskazaną na wstępie skargą, strona wniosła o stwierdzenie nieważności obu ww. uchwał. Zarzuciła, że Gmina podejmując uchwałę o zaliczeniu do dróg gminnych działki niebędącej jej własnością, jednostronnie zadecydowała o: - uznaniu, że jest to jej własność, gdyż – zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych – drogi gminne stanowią własność gminy; - pozbawiła użytkownika wieczystego prawa do dysponowania własnością; - pozbawiła użytkownika wieczystego odszkodowania z tytułu lokalizacji drogi; - umożliwiła korzystanie z nieruchomości nieograniczonej liczbie osób; - sprowadzeniu użytkownika wieczystego do użytkownika drogi gminnej. Uzasadniając interes prawny w wywiedzeniu skargi strona podniosła, że zaskarżone uchwały pozbawiają ją możliwości powrotnego nabycia działki, a także że poniosła szkodę polegającą na poniesieniu kosztów jej nabycia i przygotowania pod budowę domu, która pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym z podjętymi uchwałami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że sporna ulica została zaliczona do dróg publicznych na podstawie uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Uchwała ta była poprzedzona uchwałą nr 51/X/86 Miejskiej Rady Narodowej z 6 lutego 1986r. w sprawie zakwalifikowania dróg i ulic do sieci dróg lokalnych miejskich. Zatem sporna droga stała się drogą publiczną już na podstawie tych uchwał. Podniósł także, że drogi zaliczone do dróg lokalnych miejskich ex lege stały się z dniem 1 stycznia 1999r. drogami gminnymi na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., Nr 133, poz. 872). Natomiast art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że drogi gminne stanowią własność gminy wszedł w życie 1 stycznia 1999r. czyli już po faktycznym zaliczeniu spornej ulicy do kategorii dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 935) – dalej powoływana jako ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznawana skarga spełnia ten warunek, gdyż obejmuje uchwałę Rady Gminy o charakterze aktu prawa miejscowego, co prowadzi do wniosku, że jest objęta kognicją sądu administracyjnego. Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1465) dalej powoływana jako usg. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać jednak należy, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 ppsa oraz art. 101 ust. 1 usg. Art. 101 ust. 1 usg w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (podkr. Sądu) - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 ppsa, jak również przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta 27 września 2007 r., a więc zastosowanie do niej ma poprzednio obowiązujący tryb wniesienia skargi, wymagający dla jej skutecznego złożenia poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięci naruszenia prawa. Natomiast skarżący nie wykazał, aby wniesienie skargi w tej sprawie zostało poprzedzone takim wezwaniem, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, stanowiącego, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt. pkt. 1-5 – przyp. Sądu) jest niedopuszczalne. Niedochowanie obligatoryjnego trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jest więc samoistnym i wystarczającym powodem do odrzucenia skargi. Niezależnie od tego, skarga podlegałaby odrzuceniu także z innej przyczyny. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ppsa Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z cytowanego już art. 101 usg wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego (za wyjątkiem określonym w ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie zależności pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę a negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają. Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. Zagadnienie zaskarżalności uchwały organu gminy z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącego zostało poddane szerokiej analizie zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym. S. Babiarz wskazał, że "Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego. Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym powyższe naruszenie musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Wobec tego skarżący musi wykazać, na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a." ("Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce", Stefan Babiarz (red.), Konrad Aromiński, Lex 2015r.). Przedstawiając orzecznictwo sądowe tytułem przykładu przywołać można wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2018r. , sygn. akt I SA/Po 467/2018, gdzie Sąd stwierdził, że "Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną)." Również Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06 stwierdził, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Odnosząc powyższe rozważania do stanu fatycznego badanej sprawy zauważyć należy, że skarżący nie wskazał na konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby dla niego uprawnienie, którego został pozbawiony albo które zostało ograniczone przez fakt podjęcia uchwały. W szczególności – na skutek stwierdzenia nieważności umowy nabycia nieruchomości przez Sąd Okręgowy w S. - skarżący nie jest właścicielem spornej działki o nr [...], po której przebiega droga publiczna, nie można zatem wywodzić jego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności uchwały z faktu naruszenia jego prawa własności. Nie wskazał też innego przepisu prawa, z którego wynikałoby jakieś jego uprawnienie naruszone lub ograniczone podjęciem uchwały. Z tego względu Sąd orzekający stwierdził, że nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, który jest konieczną przesłanką do wywiedzenia skargi. W stanie faktycznym sprawy można jedynie mówić o istnieniu interesu faktycznego w pozbawieniu działki statusu drogi, co umożliwiłoby skarżącemu jej ponowne nabycie od użytkownika wieczystego, jednak – jak wprost wynika z cytowanego art. 101 usg - nie jest to wystarczające do uruchomienia procedury sądowej zmierzającej do stwierdzenia nieważności uchwały. Podsumowując, ponieważ dla dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wyczerpanie trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa a następnie wykazanie negatywnego oddziaływania zaskarżonej uchwały na sferę praw skarżącego, to w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał spełnienia ani przesłanki formalnej (wezwania), ani materialnej (interesu prawnego), stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a i pkt 6 ppsa Sąd orzekł o odrzuceniu skargi.