III SA/Gl 798/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Śląskiej Izby Aptekarskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki postanawia odrzucić skargę. Na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5, w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz.U. 2016 poz. 1496), uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej nr [...] z [...] r., uchwały nr [...] Rady Śląskiej Izby Aptekarskiej z [...] r. w sprawie upoważnienia Prezydium Rady do działania w imieniu Rady ŚIA oraz na podstawie § 13 pkt. 1 Regulaminu Okręgowej Rady Aptekarskiej w K., zatwierdzonego przez Okręgowy Zjazd Delegatów w dniu [...] r. ze zm., Prezydium Rady Śląskiej Izby Aptekarskiej uchwałą z [...] r. nr [...], podjętą na wniosek Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, pozytywnie zaopiniowało wniosek tego organu, dotyczący cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A" zlokalizowanej w T. , na podstawie zezwolenia nr [...] z [...] r., udzielonego przedsiębiorcy E. P.. Uchwała została wydana na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. 2017 poz. 2211) w związku z nie dawaniem przez przedsiębiorcę rękojmi należytego prowadzenia apteki. W uzasadnieniu uchwały Prezydium Rady Izby Aptekarskiej wskazało, że okoliczności przedstawione przez wnioskodawcę (ŚWIF) są uzasadnione. W szczególności w zakresie prowadzenia sprzedaży w tak zwanym odwróconym łańcuchu dostaw, poprzez sprzedaż produktów leczniczych z apteki do podmiotów nieuprawnionych, co narusza w szczególności dyspozycję art. 86a, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 5 oraz art. 96 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Strona skarżąca wniosła do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę. Zażądała stwierdzenia jej nieważności bądź jej uchylenia. Zarzuciła też: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 86 a, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 5 oraz art. 96 w związku z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny, czy Strona postępowania przestała dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki, wystarczające są ustalenia zawarte we wniosku Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (ŚWIF), w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez po pierwsze dowolne i bez podstawy prawnej uznanie czynności podejmowanych przez skarżącą za tzw. odwrócony łańcuch dostaw, a w drugiej kolejności poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego uzasadnienia, a w szczególności odmowy ustalenia, jak kształtował się rzeczywisty obrót produktami leczniczymi w aptece, w sytuacji gdy zakwestionowane przez ŚWIF działania Strony mieściły się w granicach prawa, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 oraz art. 10 kpa poprzez załatwienie sprawy w sposób nie uwzględniający zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz zasady wysłuchania stron, poprzez nieuwzględnienie, iż informacja o posiedzeniu Rady Śląskiej Izby Aptekarskiej, w której Strona mogła uczestniczyć i odnieść się do zarzutów, została wysłana do Strony zbyt późno, wskutek czego przesyłka odebrana została przez Stronę [...] r., a posiedzenie odbyło się [...] r., 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie uchwały o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku ŚWIF, bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada Śląskiej Izby Aptekarskiej w K. wskazała, że chcąc uniknąć zarzutu braku instancyjnego kontroli swojego stanowiska, w związku z odmową przez Naczelną Radę Aptekarską w W. rozpoznawania odwołań w sprawach o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, poinformowała stronę o możliwości wniesienia skargi do Sądu. Tym niemniej jednak Rada Śląskiej Izby Aptekarskiej wniosła o odrzucenie skargi. W razie zaś nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przepis art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z , dalej P.p.s.a.) wskazuje przesłanki do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, dalej o.p.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o. p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała z [...] r. nie ma charakteru decyzji czy postanowienia o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., nie jest też czynnością o jakiej mowa w pkt 4a tego przepisu, czy też aktem o którym mowa w pkt. 5, 6 i 7 ww. artykułu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: a) nie maja charakteru decyzji lub postanowienia, bowiem te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a., b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, (por. postanowienie NSA z 28.11.2006 r. sygn. akt I OSK 1756/06, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, pod red. T. Wosia Warszawa 2011, s. 63-64). Zaskarżona uchwała z [...] r. pozytywnie opiniująca wniosek Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K., w sprawie udzielenia opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, została podjęta w ramach kompetencji samorządu aptekarskiego do wydawania opinii. Wynika to z treści art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, które zawierają upoważnienie dla tego samorządu do "wydawania opinii" w przedmiocie udzielania i cofania zezwoleń (koncesji) na prowadzenie aptek lub hurtowni. Ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Ustawa o izbach aptekarskich nie przewiduje odwołania od takiej uchwały, gdyż przepisy art. 19 ust. 1, art. 18 ust. 3, art. 18a i art. 19 ust. 3 tej ustawy zawierają katalog spraw od których przysługuje środek odwoławczy i nie wymieniają tam tej uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sądowa kontrola zgodności działania organu Inspekcji Farmaceutycznej z tymi zasadami może nastąpić w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 153/16, publ.: nsa.gov.pl). Zatem stanowisko wyrażone w opinii, oceniane być powinno jako element stanu faktycznego w procedurze dotyczącej podejmowania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.