III SA/Gl 802/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi M.O. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w kwestii rekultywacji gruntu po wydobyciu kopaliny oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., znak: [...], Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] r., znak: [...], w którym organ ten wyjaśnił wątpliwości co do treści swego postanowienia z [...]r. w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie uznania rekultywacji gruntów po eksploatacji kopaliny za zakończoną. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 113 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), a w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy. W tych ramach podniósł, że pismem z 27 maja 2020 r. Starosta [...] wystąpił do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o wydanie przez niego opinii, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku ze złożonym do Starostwa wnioskiem o wydanie decyzji "uznającej rekultywację gruntów za zakończoną, dla wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża kruszywa naturalnego [...] znajdującego się na działce ewidencyjnej o nr [...], miasto S." Postanowieniem z [...] r., znak: [...], [...], Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wyraził negatywną opinię w tym przedmiocie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że dla terenu po eksploatacji kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", do zakończenia prac likwidacyjnych, w tym rekultywacyjnych - w odniesieniu do działalności górniczej - pozostało umocnienie skarpy wschodniej - wyprofilowanie z nachyleniem zapewniającym stateczność oraz wyrównanie spągu wyrobiska w tym rozplantowanie zgromadzonych mas ziemnych. Na to postanowienie zażalenie wniósł skarżący M. O., właściciel działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W zażaleniu z 22 sierpnia 2020 r. podniósł, że zgadza się z sentencją tego postanowienia, tzn. z negatywną opinią co do uznania rekultywacji za zakończoną, nie wyraził jednak zgody na treść uzasadnienia postanowienia, w części dotyczącej ustalenia czynności, które pozostały do wykonania, aby pozytywnie zaopiniować uznanie rekultywacji za zakończoną (zdaniem żalącego się wykonana droga nie jest zgodna z projektem i co najistotniejsze - pominięto nawiezienie humusu na całej powierzchni działki nr [...]). Stwierdził, że ustalenia i pomiary OUG w K. są niewiarygodne, co wynika z faktu nieprzeprowadzenia oględzin przez organ nadzoru górniczego. Podniósł także nieprawidłowy sposób wykonania drogi. Postanowieniem z [...]r. Prezes WUG utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora WUG z [...]r. w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie uznania rekultywacji za zakończoną, a skarga strony na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem w sprawie III SA/Gl 801/20. Następnie postanowieniem z [...]r. Dyrektor OUG w K. wyjaśnił wątpliwości co do własnego postanowienia z [...]r. o odmowie uznania rekultywacji za zakończoną. W postanowieniu z [...]r. Dyrektor OUG stwierdził, że do zakończenia rekultywacji pozostało: - wyprofilowanie skarpy wschodniej wyrobiska – w miejscach widocznej erozji do kąta zapewniającego przeciwdziałanie procesowi erozji gleby i stabilność skarpy; - wyrównanie dna wyrobiska, w tym rozplantowanie składowiska humusu znajdującego się na jego dnie. Również to postanowienie stało się przedmiotem zażalenia strony, która podniosła, że także z tym rozstrzygnięciem nie zgadza się w tym zakresie, w jakim pomija ono obowiązek poprawienia drogi i nawiezienia humusu na całej powierzchni działki [...]. W zaskarżonym w przedmiotowej sprawie postanowieniem z [...]r. Prezes WUG utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora OUG z [...]r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia tegoż organu z [...]r. Organ II instancji stwierdził, że pismem z 6 sierpnia 2020 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. wystąpiła do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., działając na podstawie 113 § 2 K.p.a. o wyjaśnienie treści postanowienia z [...] r., znak: [...], [...]. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 K.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 K.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Wniosek z 6 sierpnia 2020 r. dotyczył postanowienia z [...] r., którym organ I instancji wyraził negatywną opinię w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną, a jednocześnie wskazał, jakie prace należy wykonać - w odniesieniu do działalności górniczej, dla uznania prac likwidacyjnych, w tym rekultywacyjnych za zakończone. Zaskarżonym postanowieniem z [...]r. organ I instancji wyłącznie wyjaśnił rozstrzygnięcie, którego dotyczył ww. wniosek, nie wychodząc poza jego granice. Analizując zaś treść zażalenia z 21 września 2020 r. organ doszedł do wniosku, że żalący się, kwestionując treść postanowienia z [...] r. w przedmiocie wyjaśnienia, domaga się od organów nadzoru górniczego odmiennego niż miało to miejsce postanowieniem z [...] r., rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, której postanowienie to dotyczyło. Natomiast postanowienie wydane w trybie w art. 113 § 2 K.p.a. nie może powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia "wyjaśnianego". W skardze na postanowienie Prezesa WUG z [...]r. o tożsamej treści, jak wniesiona w sprawie III SA/Gl 801/20 skarżący wniósł o uchylenie postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że GDDKiA zobowiązana była do rolnej rekultywacji działki decyzjami z [...]r. Po zakończeniu eksploatacji żwiru GDDKiA postarała się o leśny kierunek rekultywacji, ponieważ jest dużo tańszy. Stał się on ostateczny w 2007r. po wyroku NSA. Od tego czasu GDDKiA nie chce wykonać nawet rekultywacji w kierunku leśnym. Kwestia sporną jest wykonanie właściwej rzeźby terenu i bezpiecznej drogi, umocnienie skarpy i najważniejszego elementu – nawiezienie humusu na całej powierzchni działki [...] o pow. ok. 1 ha, na co potrzebne byłoby ok. [...] m3 humusu. GDDKiA wystąpiła do Starosty [...]ego o uznanie rekultywacji gruntu za zakończoną pomimo jej faktycznego niezakończenia. Natomiast sugerowanie w niewiążącej opinii organów nadzoru górniczego co powinna w ramach rekultywacji wykonać GDDKiA jest sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 64 Konstytucji o ochronie własności prywatnej. Skarżący zażądał zgodnie z prawem rekultywacji twierdząc, że nie otrzymał wynagrodzenia za wydobyte kruszywo. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badając zaskarżone orzeczenie Prezesa WUG przy uwzględnieniu ww. zasad Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa. Strona skarżąca nie kwestionuje postanowień organów obu instancji w części, w jakiej opiniują negatywnie uznanie rekultywacji za zakończoną, a jedynie zakres prac, które organy nadzoru górniczego wskazały jako konieczne do wykonania w celu wydania opinii pozytywnej. W szczególności zarówno w zażaleniu na postanowienie z [...], jak i [...]r, strona domaga się wyrównania powierzchni działki, poprawienia drogi i nawiezienia humusu na całej jej powierzchni. Natomiast charakter prawny obu orzeczeń jest zupełnie odmienny. Postanowienie z [...]r. jest rozstrzygnięciem merytorycznym; orzeka o odmowie uznania rekultywacji za zakończoną. Materialnoprawną podstawą tego postanowienia są przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), w szczególności jej art. 22 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którym decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej. Ten wątek sprawy został rozpoznany przez WSA w Gliwicach w wyroku o sygn. III SA/Gl 801/20. Natomiast postanowienie z [...]r. ma charakter jedynie formalny i dotyczy tylko wyjaśnienia treści owego pierwszego orzeczenia bez zmiany jego treści. Podstawą do jego wydania jest art. 113 § 2 K.p.a., stanowiący, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Nie może ono prowadzić do uzupełnienia lub zmiany wydanego orzeczenia, a jedynie ma na celu objaśnienie, jak organ wydający postanowienie rozumie jej sens. Innymi słowy na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., organ jest uprawniony jedynie do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Poprzez wyjaśnienie treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Tych wymogów organ I instancji nie naruszył, o czym prawidłowo orzekł Prezes WUG utrzymując je w mocy. W uzasadnieniu postanowienia z [...]r. organ I instancji wskazał, że "do zakończenia prac likwidacyjnych, w tym rekultywacyjnych w odniesieniu do działalności górniczej pozostało umocnienie skarpy wschodniej - wyprofilowanie z nachyleniem zapewniającym stateczność oraz wyrównanie spągu wyrobiska w tym rozplantowanie zgromadzonych mas ziemnych." Natomiast w uzasadnieniu postanowienia z [...]r. stwierdził, że "do zakończenia prac rekultywacyjnych pozostało: - wyprofilowanie skarpy wschodniej wyrobiska – w miejscach widocznej erozji do kąta zapewniającego przeciwdziałanie procesowi erozji gleby i stabilność skarpy; - wyrównanie dna wyrobiska, w tym rozplantowanie składowiska humusu znajdującego się na dnie wyrobiska." Z powyższego wynika, że treść wyjaśnienia w żaden sposób nie wykracza poza treść postanowienia wyjaśnianego ani jej nie zmienia. Wskazuje to na bezzasadność skargi. Kwestia nawiezienia humusu na całej działce czy wykonania lub poprawienia drogi - jako dotycząca zagadnień merytorycznych i z tego względu pozostająca poza zakresem przedmiotowej sprawy - nie mogła być w niej rozpoznana. Natomiast zagadnienie roszczeń związanych z zapłatą za wydobyte kruszywo, o których pisze skarżący w końcowej części skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że skarga strony nie jest uzasadniona, zatem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.