III SA/Gl 803/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 czerwca 2025 r. nr 1129/2025 (090000/71/296254/2025-RED-U) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. W 20 marca 2025 r. M. W. - dalej strona - zwróciła się do ZUS z prośbą o umorzenie wszelkich zaległości wobec ZUS: z tytułu składek, odsetek, kosztów itp. z uwagi na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną. Poinformowała że mąż reguluje swoje zobowiązania wobec ZUS po 881,00 zł miesięcznie i na spłatę zadłużenia rodzina już nie posiada środków finansowych. W trakcie postępowania złożono oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 22.04.2025 r. ZUS Oddział w Oddział w R. decyzją z dnia 24.03.2025r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 "u.s.u.s." w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem" odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 115 753,63 zł, w tym na : a) ubezpieczenia społeczne - za okres 04.2003-12.2004; 07-08.2013; 10.2013- 05.2016; 11.2016-04.2018 w łącznej kwocie 94 589,82 zł, w tym z tytułu: składek-43 027,82 zł, odsetek- 51 562,00 zł. b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres 04-06.2003; 08.2003-04.2004; 06-07.2004; 12.2004; 07.2013-04.2014; 06-07.2014; 02.2015; 04.2015; 01-04.2017; 06.2017; 12.2017-04.2018 w łącznej kwocie 14 116,30 zł, w tym z tytułu: składek - 6 465,30 zł, odsetek-7 651,00 zł.  c) Fundusz Pracy - za okres 04-05.2003; 07.2003-01.2005; 10.2013-10.2014; 12.2014- 10.2015; 01-05.2016; 11.2016-04.2018 w łącznej kwocie 7 047,51 zł, w tym z tytułu: składek-3 249,51 zł, odsetek-3 798,00 zł. Zus stwierdził, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że strona prowadziła działalność gospodarczą do 29 kwietnia 2018 r. W okresie prowadzenia działalności nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek. W ten sposób została dłużnikiem Zakładu, który naliczył odsetki od nieopłaconych składek. W oparciu o uregulowania art. 24 "u.s.u.s.", Zakład ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogły być dochodzone. Wskazał, iż zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat. Zgodnie z art. 24 ust 5b ww. ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 1 ust 15. ustawy dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551) bieg terminu przedawnienia należności, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji. Zgodnie z zapisem art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, po ich ustaniu przedawnienie biegnie dalej. Oznacza to, że pewnego czasu nie wlicza się do okresu przedawnienia, przy czym po zakończeniu okresu zawieszenia, przedawnienie biegnie dalej, z uwzględnieniem okresu pomiędzy rozpoczęciem biegu, a powstaniem przyczyny zawieszenia. Zaznaczył organ, iż wobec zaległości widniejących na koncie strony podjęte zostały następujące czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia: - na podstawie protokołu kontroli z 21 listopada 2012 r. została wydana decyzja ustalająca obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym. Decyzja uprawomocniła się 9 października 2014 r. - od dnia złożenia wniosku o umorzenie należności w oparciu o ustawę abolicyjną tj. 22 grudnia 2014 r. do dnia uprawomocnienia się decyzji o odmowie umorzenia należności tj. 26 sierpnia 2017 r. - od dnia złożenia wniosku o umorzenie należności w oparciu o ustawę abolicyjną tj. 5 października 2017 r. i będzie trwał do dnia uprawomocnienia się decyzji z 14 września 2020r. o odmowie umorzenia należności - trwa postępowanie odwoławcze. - wszczęcie postępowania egzekucyjnego 28 września 2017 r. i skierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal. Okresu trwania tych postępowań nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu przedawnienia. Zatem dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. Organ zauważył, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem – A. W. Na utrzymaniu jest 20-letni syn – W. W, który nie uzyskuje żadnych dochodów. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Współmałżonek prowadzi działalność gospodarczą i wg oświadczenia uzyskał z tego tytułu w 2024 r. dochód w wysokości 9 091,05 zł tj. średniomiesięcznie ok. 758,00 zł. Otrzymuje zasiłek rodzinny na syna w kwocie 204,00 zł. Zatem łączny miesięczny dochód rodziny oscyluje wokół kwoty 962,00 zł. Stałe, miesięczne wydatki ponosi z tytułu utrzymania, w łącznej kwocie 1 040,00 zł, w tym: opłaty eksploatacyjne - 800,00 zł, ochrona zdrowia - 120,00 zł, inne - 120,00 zł. Zaznaczyła że posiada zobowiązania wobec innych wierzycieli: z tytułu podatków - w kwocie 149,00 zł, z tytułu zaciągniętych kredytów - w kwocie 27 000,00 zł; w bankach - w kwocie 83 000,00 zł; w instytucjach - w kwocie 20 000,00 zł; u osób fizycznych - w kwocie 6 000,00 zł; inne spłacane po 881,00 zł miesięcznie w ramach układu ratalnego. Pozostałe zobowiązania nie są regulowane. Oświadczyła że posiada samochód Hyundai Matrix z 2005 r. uszkodzony jest współwłaścicielką domu w miejscowości K., nie posiada wierzytelności. Organ po przywołaniu treści art. 28 u.s.u.s. stwierdził, iż nie zachodzi on w sprawie. W stosunku do działalności strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4b i 4c nie zachodzą w stosunku do zadłużenia. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 i 4. Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również w sytuacji strony nie ma zastosowania. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Dyrektor Oddziału ZUS od 28 września 2017 r. podejmował sukcesywne działania zmierzające do wyegzekwowania należności. Zastosowano środki egzekucyjne w postaci zajęcia rachunku bankowego oraz wierzytelności w Urzędzie Skarbowym. Dyrektor ZUS nie wyczerpał możliwości przymusowego dochodzenia należności. Postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że w dalszym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Strona jest w wieku aktywności zawodowej (56 lat) i nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej, że ze względu na stan zdrowia została wykluczona z aktywności zawodowej. Trudności w uzyskaniu zaspokojenia należności, wykluczają uznanie już na obecnym etapie, że egzekucja w przyszłości nie ma szans powodzenia. Za 4 lata uzyska prawo do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie emerytury. Dodatkowo organ zauważył, iż z wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2009 r. (sygn. V SA/Wa 40/09) wynika, że informacje o braku zatrudnienia, czy też o braku majątku nieruchomego nie pozwalają na stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ocena, odnośnie braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji, czy też wystąpienia trwałej nieściągalności długu należy wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Z uwagi na powyższe wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6. Przedstawione powyżej okoliczności dowodzą zdaniem organu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 ustawy u.s.u.s., stąd umorzenie należności na ich podstawie jest niemożliwe. Po przeanalizowaniu przedłożonych przez stronę dokumentów Zakład stanął na stanowisku, iż aktualna sytuacja nie jest przesłanką do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Zaznaczył, że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania - działalność została zakończona. Oceniając zasadność umorzenia należnych składek w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia stwierdził, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają istnienia przesłanki umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jest zrozumiałe, że podjęcie spłaty zadłużenia w ramach ewentualnej umowy ratalnej może stanowić dla strony pewne obciążenie finansowe. Jednakże podejmując decyzję w sprawie umorzenia Zakład bierze pod uwagę nie tylko ważny interes strony lecz również ważny interes ogólnospołeczny. W omawianym przypadku Zakład odmówił uwzględnienia wniosku strony przedkładając interes społeczny jako nadrzędny. Powodem powyższego były poniżej wskazane okoliczności: - strona nie udowodniła, że nie ma żadnej możliwości uregulowania należności; - ZUS jest instytucją powołaną do rzetelnego dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych, a w związku z tym podejmowania decyzji z ograniczeniem negatywnych dla społeczeństwa skutków prawnych podjętego rozstrzygnięcia; ubezpieczenia mają solidarny charakter co oznacza konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców; - akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek nie tylko godzi w prawa innych płatników lecz również narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Podkreślił Zus, iż umorzenie należności stanowi wyraz definitywnej rezygnacji z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procesowaniu spraw z zakresu umarzania należności z tytułu składek. W skardze do WSA w Gliwicach skarżąca zakwestionowała legalność decyzji wydanej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna lecz nie z przyczyn w niej opisanych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania. W ocenie Sądu w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga to, których składek dotyczy wniosek, a co za tym idzie ustalenia, czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Trzeba bowiem podkreślić, że decyzje w sprawach tego rodzaju mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy, obowiązkiem organu orzekającego w w sprawie było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaległe składki, o których umorzenie wniosła skarżąca są nadal wymagalne i nie uległy one przedawnieniu. Za bezprzedmiotowe - podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej kpa) trzeba bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu okresu, którego dotyczą należności składkowe oraz ich wysokości możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji, na podstawie art. 28 u.s.u.s. Kwestia ta jest o tyle istotna w niniejszej sprawie, że organ I instancji stwierdził, iż należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu i przywołując szereg przepisów prawa na te okoliczności nie dokonał jednoznacznej subsumpcji prawa w tym zakresie. W sposób ogólny przywołał czynności jakie zostały dokonane skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia (vide str. 4 uzasadnienia decyzji) bez precyzyjnego wskazania jakie czynności i jakie regulacje prawne skutkowały jego oceną w tym zakresie. Wskazane przez organ okoliczności mające przeczyć przedawnieniu nie zostały precyzyjnie wskazane, omówione i udowodnione. I tak tytułem przykładu Zus twierdzi, iż na podstawie protokołu kontroli z 21 listopada 2012 r. została wydana decyzja ustalająca obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym. Jednak w tym zakresie nie podano za jaki okres i jakich konkretnie należności decyzja ta dotyczy, decyzji tej także nie dołączono do akt sprawy. Także podał iż zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa z uwagi na fakt złożenia wniosku o umorzenie należności w oparciu o ustawę abolicyjną tj. 22 grudnia 2014 r. do dnia uprawomocnienia się decyzji o odmowie umorzenia należności tj. 26 sierpnia 2017 r., jednak i w tym zakresie nie wskazano jakich należności to dotyczy a w aktach sprawy brak dowodów źródłowych mających potwierdzać twierdzenie organu . Także podobnie organ nie omówił i nie poparł tych twierdzeń stosownymi dokumentami, iż dochodzone należności nie uległy przedawnieniu z uwagi na złożenie wniosku o umorzenie należności w oparciu o ustawę abolicyjną tj. 5 października 2017 r. i wszczęcie postępowania egzekucyjnego 28 września 2017 r.. Wskazane uchybienia powodują, iż wydana decyzja nie czyni zadość wymogom prawa określonym w art.107 kodeksu postępowania administracyjnego. Rzeczą organu jest bowiem jest takie sporządzenie uzasadnienia faktyczne decyzji które winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W konsekwencji wskazanych uchybień organu I instancji doszło także do uchybienia art. 80 k.p.a albowiem jako dowolne należy potraktować ustalenia faktyczne organu nieznajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy nadesłanych tut. Sadowi. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści" (tak również NSA w wyrokach: z 28.03.2012 r., I OSK 563/11, LEX nr 1145120, oraz z 1.12.2011 r., I OSK 135/11, LEX nr 1149158); popartymi pełną dokumentacją stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Wskazane uchybienia uniemożliwiają kontrolę legalności zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie wniosku strony. Okoliczności zaś na które organy się powołują muszą zostać wykazane przez organ. Sąd nadmienia, iż nie jest jego rzeczą uzupełnianie dowodów w sprawie, gdyż Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Jak stanowi art. 133 p.p.s..a Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż Sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy. (por. wyrok NSA I OSK 1664/17z dnia 31 października 2017 r.) publ. LEX nr 2400692. Z w/w przepisu wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014, 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali daty wymagalności poszczególnych należności z tytułu składek, obliczy termin przedawnienia każdej z nich, ustali, czy zaszły okoliczności przerywające bądź zawieszające bieg terminu przedawnienia i których należności dotyczyły i da temu szczegółowy wyraz w treści wydanej decyzji wraz ze wskazaniem podstawy prawnej swego twierdzenia. Nadto włączy w poczet materiału dowodowego dokumenty świadczące o zawieszeniu bądź przerwaniu biegu terminu przedawnienia składek jak też pozostałe dokumenty na podstawie których podejmie decyzje. Dopiero tak ustalony stan faktyczny i uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie należności. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.