III SA/Gl 807/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Golat (spr.), Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant Staż. ref. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. przy udziale – sprawy ze skargi K.H. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymiaru należności celnych postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r., sygn. [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] o nr [...] z dnia [...] r. Stan sprawy według przekazanych akt sądowi przedstawiał się następująco. Przedmiotową decyzją Naczelnik Urzędu Celnego w [...] określił niezaksięgowaną kwotę należności, wynikającą z długu celnego dla towaru objętego zgłoszeniem celnym z dnia [...] r., nr [...], w kwocie [...] ([...]) złotych. Decyzja ta została uznana za doręczoną przez organ pierwszoinstancyjny z dniem [...] r., w trybie art. 150 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. Nr 8 z 2005 r., poz. 60, ze zm.). W dniu [...] r. do Urzędu Celnego w [...] osobiście doręczono wniosek z tego samego dnia o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od w/w decyzji, wraz z odwołaniem strony z dnia [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r. strona wniosła o uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego zarówno przed organem I jak i II instancji. Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem z dnia [...] r., [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania i odmówił jego przywrócenia. W przedmiotowym postanowieniu ustosunkowano się również odmownie do wniosku strony dotyczącego umorzenia postępowania. Następnie strona dnia [...] r. oraz dnia [...] r. wystosowała kolejne pisma, w których – odpowiednio – wnosiła o zawieszenie postępowania odwoławczego oraz doprecyzowała wniosek o umorzenie postępowania. Kolejną czynnością podjętą przez stronę w sprawie było złożenie dnia [...] r. wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczącego m.in. przedmiotowego postanowienia Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania i odmawiającego jego przywrócenia. Ponadto pismem z dnia [...] r. strona zawnioskowała o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] r. Postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostało przez stronę zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargą z dnia [...] r. W skardze strona wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, - wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] o nr [...] z dnia [...] r., - zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego przez organ celny, - zasądzenie od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i jego nieprzywrócenie. Jej zdaniem nastąpiło wadliwe doręczenie decyzji, któremu nie mogła zapobiec. Uzasadniając powyższe skarżący powołał się na art. 151 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym, osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nie mającym osobowości prawnej pisma doręcza się w lokalu ich siedziby lub w miejscu prowadzenia działalności – osobie upoważnionej do odbioru korespondencji. Skarżący stwierdził również, że w okresie, kiedy podejmowane były próby doręczenia decyzji nie dysponował skrzynką korespondencyjną, a jego pełnomocnik przebywał na urlopie. Z kolei organ w zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowisku z dnia [...] r. wskazał, że pełnomocnik skarżącego jest jednocześnie jego pracownikiem i powołując się na art. 148 Ordynacji podatkowej uznał, że dotyczy on osób fizycznych, którymi są m.in. pełnomocnicy. Zaznaczył ponadto, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru bezsprzecznie wynika, że przesyłka zawierająca decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. została awizowana powtórnie, co wypełnia przesłankę zastosowania fikcji doręczenia. Organ wskazał również, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Zgodnie z art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Ten termin nie został w przedmiotowej sprawie zachowany, a skarżący nie wykazał, że uchybienie terminowi nastąpiło z powodu nie do przezwyciężenia. Organ podniósł, że przebywanie pracownika na urlopie nie może powodować nieodbierania korespondencji, a tym samym zawieszenia biegu terminów procesowych, czy nieprowadzenia postępowania. Wobec powyższego wniósł o jej oddalenie. Dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] nr [...] z dnia [...] r. Na rozprawie dnia [...] r. pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje: Możliwość dokonania ceny legalności zaskarżonego postanowienia, jaką Sąd dokonuje z mocy art. 1 § 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uzależniona jest przede wszystkim od zbadania czy istnieją prawne przeszkody dla dokonania merytorycznej weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym przeszkody natury proceduralnej. W tym kontekście trzeba przytoczyć treść art. 56 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Z przepisu tego wynika pierwszeństwo postępowania administracyjnego, uregulowanego w trybach nadzwyczajnych, przed postępowaniem sądowoadministracyjnym. Przyjąć, zatem można, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wewnątrzadministracyjnego, jest niezbędne dla postępowania sądowego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego do sądu aktu prawnego, w wyniku przeprowadzenia jednego z wyżej wskazanych nadzwyczajnych trybów postępowania, będzie bowiem implikowało umorzenie postępowania sądowego, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Brak będzie bowiem wówczas w postępowaniu sądowym przedmiotu zaskarżenia, co skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania. Konieczność uprzedniego zakończenia postępowania administracyjnego posiada zarówno charakter proceduralny (uniknięcie równoległego prowadzenia obu postępowań), jak i merytoryczny (wpływ orzeczenia organu administracji na istnienie przedmiotu orzekania przez sąd). W judykaturze przyjmuje się wobec tego, że postępowanie nadzwyczajne stanowi swego rodzaju zagadnienie prejudycjalne (wyrok NSA z dnia 24.01.2007r., I FSK 1259/06, LEX nr 285277). Okolicznościami obligującymi Sąd do zastosowania przepisu art. 56 p.p.s.a. jest: - wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przed wniesieniem skargi do sądu; - tożsamość przedmiotu postępowania nadzwyczajnego oraz sądowoadministracyjnego. Odnosząc te ogólne zasady do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie występuje ten sam przedmiot administracyjnego postępowania nadzwyczajnego oraz postępowania sadowoadministracyjnego tj. postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r., [...]. Dnia[...] r. wpłynął do Izby Celnej w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia, natomiast dnia [...] r. postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Żaden ze wskazanych środków zaskarżenia nie został wycofany. Stosownie do art. 165 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. Nr 8 z 2005 r., poz. 60, ze zm.) postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia. Natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy podanie w sprawie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przedmiotowej sprawie organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, natomiast – zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela organu obecnego na rozprawie dnia [...] r. – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało zawieszone i nie zostało na nowo podjęte. Organ przeszedł zatem do zasadniczej fazy postępowania, następującej po zbadaniu legitymacji prawnej do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej sprawie nie występuje instytucja wszczęcia postępowania z urzędu, którego data jest – co do zasady – uwarunkowania wystosowaniem postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej). W przypadku prowadzenia postępowania z urzędu dopiero od momentu skutecznego doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania podejmowane przez organ podatkowy czynności procesowe są w pełni legitymowane, gdyż od tej chwili mogą być dopiero realizowane w pełni ogólne zasady postępowania podatkowego wynikające z przepisów art. 120-129 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 11.08.2005r., FSK 2113/04, LEX nr 179008). O ile w sytuacji prowadzenia postępowania podatkowego z urzędu, akt postanowienia o jego wszczęciu jest niezbędny by w ogóle mówić o prowadzeniu postępowania, o tyle w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, ustawa nie przewiduje konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu. Żądanie wszczęcia postępowania nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania, lecz żądaniem rozstrzygnięcia określonej sprawy. Postępowanie uruchamia samo żądanie, a jego dalszy byt zależny jest od treści prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., I SAB/Łd 10/2002). Należy zatem przyjąć, że samo doręczenie żądania o wszczęcie postępowania nieważnościowego wywołuje automatyczny skutek w postaci wszczęcia postępowania, a więc podmiotem wszczynającym jest strona. Z kolei ze względu na fakt, że zawiesić można wyłącznie to postępowanie, które zostało wszczęte, a zatem będące w toku, należy uznać, że postępowanie nieważnościowe dotyczące przedmiotowego postanowienia w momencie złożenia skargi do Sądu było postępowaniem, które zostało wszczęte, lecz nie było zakończone. Należy ponadto uznać, że przerwanie toku postępowania w postaci jego zawieszenia nie oznacza, iż postępowanie się zakończyło. Nastąpiła bowiem jedynie czasowa przeszkoda dla jego czynnego prowadzenia, nie negująca stanu zawiśnięcia sprawy przed organem administracji. Zawieszenie postępowania administracyjnego nie ma zatem wpływu na istnienie przesłanki wskazanej przez ustawodawcę w art. 56 p.p.s.a. Zawieszenie stanowi bowiem instytucję, istotą której jest przejście postępowania do fazy, w której organ podejmuje jedynie czynności nie cierpiące zwłoki, powstrzymując się od jego czynnego prowadzenia, przy jednoczesnym utrzymaniu stanu zawiśnięcia sprawy przed organem. Zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nie prowadzi do uzyskania merytorycznego efektu postępowania w postaci postanowienia w sprawie stwierdzenia nieważności, bądź procesowego – w postaci umorzenia, nie może być zatem równoznaczne z zakończeniem postępowania. Ustawodawca powiązał obowiązek zawieszenia postępowania sądowego z samym faktem uprzedniego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, nie wymagając, by było ono w sposób czynny prowadzone. Okoliczność wszczęcia postępowania jako negatywna przesłanka dla prowadzenia postępowania sądowego staje się nieaktualna dopiero w momencie jego ostatecznego zakończenia, a nie zawieszenia. Z kolei postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek, a skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 63 i art. 54 § 1 p.p.s.a.). Z porównania dat wszczęcia obu postępowań, w kontekście wyżej powołanych przepisów regulujących wszczęcie postępowania wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a zatem zanim uruchomione zostało postępowanie sądowe. Reasumując tę część wywodu należy wobec tego stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka wyszczególniona w art. 56 p.p.s.a., a zawieszenie postępowania nieważnościowego nie stanowi przeszkody dla zastosowania przez Sąd dyspozycji, o której mowa w art. 56 p.p.s.a. Ponadto okolicznością przemawiającą za zastosowaniem art. 56 p.p.s.a. w przedmiotowej sprawie jest fakt, że bezsprzeczną jest tożsamość przedmiotu zaskarżenia oraz skargi sądowej, co oznacza, że oba postępowania dotyczą postanowienia Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r., sygnatura akt [...]. W związku z tym zachodzi kolizja dwóch trybów postępowania: sądowoadministracyjnego i administracyjnego, o której mowa art. 56 p.p.s.a. Konkurencyjne, jednoczesne prowadzenie toku postępowań w obu trybach nie byłoby racjonalne ani z punktu widzenia ekonomiki procesowej, ani względów systemowych. Na kolejność przeprowadzenia obu postępowań wpływ bowiem musi mieć fakt, że rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne, niezależnie od tego czy prowadzone w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym, jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Dotyczy to również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które przysługuje skarga do Sądu (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). To postępowanie administracyjne zatem poprzedza postępowanie sądowe, a nie odwrotnie. Argumentem przemawiającym za koniecznością wyeliminowania wskazanego, niekorzystnego, zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest zatem umożliwienie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności i weryfikacja aktu administracyjnego (w niniejszej sprawie - postanowienia) na podstawie Ordynacji podatkowej i ustaw materialnoprawnych, a następnie – w przypadku ostania się przedmiotu zaskarżenia, mimo ostatecznego zakończenia postępowania nadzwyczajnego – kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania poprzedzającego jej wydanie w postępowaniu sądowym. Należy ponadto nadmienić, że przepis stanowiący podstawę prawną niniejszego postanowienia tj. art. 56 p.p.s.a. zawiera normę obligującą Sąd do zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia wskazanych w nim przesłanek. Nie pozostawia zatem swobodnej ocenie Sądu czy okoliczności konkretnej sprawy przemawiają za wstrzymaniem toku postępowania sądowego, konstruując dyspozycję znajdującą zastosowanie zawsze w przypadku spełnienia hipotezy tego przepisu i niezależnie od istnienia innych przesłanek niż w tym przepisie wyszczególnione. Reasumując – Sąd stwierdził, że należy zawiesić postępowania sądowe wobec spełnienia przesłanek z art. 56 p.p.s.a., pomimo że przepis ten stanowi wyjątek od zasady szybkości postępowania (art. 7 w/w ustawy), wobec czego Sąd orzekł jak na wstępie. Wskutek wystąpienia czasowej przeszkody dla dokonania przez Sąd merytorycznej oceny wniosku, Sąd odstąpił od odnoszenia się do argumentów zawartych w skardze, ponieważ nie mają one znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zawieszenie postępowania sądowego ze względu na otwarty tok postępowania administracyjnego następuje z urzędu. Również z urzędu Sąd podejmie zawieszone postępowanie, gdy ustaną przyczyny zawieszenia, a więc gdy w sprawie, w której zawieszono postępowanie sądowe, zostanie zakończone postępowanie administracyjne, a w wypadku zaskarżenia aktu wydanego w tym postępowaniu do sądu administracyjnego - postępowanie sądowoadministracyjne. W tym zakresie mają zastosowanie unormowania ogólne sformułowane w art. 128 § 1 p.p.s.a.