III SA/Gl 812/04

Dnia 6 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.) Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2006 roku przy udziale -- sprawy ze skargi J. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej: stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, orzekającą o odmowie stwierdzenia u J. D. choroby zawodowej – następstwa [...] -wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest: - orzeczenie przez kompetentną placówkę służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., - wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż J. D. pracował w latach [...]–[...]w "A", jako [...] gdzie był eksponowany na działanie [...] i jego związków. Pracował zatem w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Jednakże nie został spełniony podstawowy warunek do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, a mianowicie w orzeczeniach lekarskich, wydanych przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. ( orzeczenie z dnia [...] r.) oraz w toku postępowania odwoławczego przez Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. ( orzeczenie z dnia [...] r., poprzedzone obserwacją kliniczną) wykluczono istnienie u J.D. choroby zawodowej – [...]. Wobec braku rozpoznania choroby zawodowej – w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. - przez orzeczników kompetentnych placówek diagnostycznych, nie było podstaw do uwzględnienia odwołania. Następnie organ odwoławczy wskazał, że wykonał zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2003 r. uchylił decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...]. Wyjaśniono bowiem, że w [...] r. nie była wydana decyzja w przedmiocie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia choroby zawodowej u J. D.. W orzeczeniu lekarskim, wydanym w dniu [...] r. przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. również nie rozpoznano u J. D. Choroby zawodowej uznając, że występująca u niego [...] ma charakter [...] i nie należy do [...]. W ocenie orzeczników ma nie uzasadnionych podstaw do skierowania J. D. do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. celem przeprowadzenia ponownych badań lekarskich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. D. podniósł, że w "A" pracował 33 lata i w tym okresie był narażony na szkodliwe działanie [...] oraz [...]. Po 10 latach pracy w [...]r. Obwodowa Komisja Lekarska ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia ustaliła, że uszczerbek na zdrowiu spowodowany chorobą zawodową -[...]- stwierdzoną decyzją z [...] r., wynosi [...] %. Na komisja lekarskiej w dniu [...] r. lekarz orzecznik stwierdził u niego całkowitą niezdolność do pracy, przy czym uznał, że procentowy uszczerbek na zdrowiu nie uległ zmianie, a niezdolność do pracy nie pozostaje w związku z chorobą zawodową. Zdaniem skarżącego przyczyną rozpoznanej u niego [...] jest brak we krwi [...], wywołany szkodliwym działaniem [...]. Pogląd ten został wyrażony na kanwie literatury fachowej. Nie zgadza się zatem z decyzją organu odwoławczego i wnosi o przeprowadzenie badań lekarskich poza terenem [...]. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Na wstępie należy wyjaśnić, iż w świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że w sprawie występuje jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może skutkować uwzględnieniem skargi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, iż może uwzględnić z urzędu inne zarzuty i orzec odmiennie od wniosków skargi. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja wydana została po uprzednim uchyleniu, przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 674/01 ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., nr [...], orzekającą o odmowie stwierdzenia u J. D. choroby zawodowej "[...]", wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Powyższe ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, bowiem zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052 ze zm.) "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 (nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia". Niezbędne jest zatem odwołanie się do treści uzasadnienia tego wyroku. Sąd zauważył, iż uszło uwadze organu drugiej instancji, że już w odwołaniu skarżący wskazał na toczące się w latach [...]-[...] postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia u niego choroby zawodowej [...] i zakończyło się wydaniem decyzji. Do skargi załączona została kserokopia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. stwierdzającej u J. D. chorobę zawodową [...] wymienioną w poz. [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1968 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych uprawniających do świadczeń w razie inwalidztwa lub śmierci pracownika ( Dz. U. Nr 22, poz. 147). Decyzje tę wydano na podstawie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 16 kwietnia 1968 r. w sprawie zgłaszania chorób zawodowych i ich stwierdzania oraz dokumentacji, sprawozdawczości i statystyki tych chorób ( Dz. Nr 14, poz. 86). W pozycji [...] powołanego w decyzji wykazu chorób zawodowych umieszczono [...] stosowanymi lub pozostającymi w związku z pracą zawodową. Taką samą jednostkę chorobową zawierał w pozycji [...] wykaz chorób zawodowych stanowiących załącznik do drugiego z powołanych rozporządzeń. Natomiast w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w pozycji [...] umieszczono [...]. Jeśli w obrocie prawnym istnieje decyzja administracyjna, która rozstrzygnęła już sprawę choroby zawodowej, to nie było podstaw do prowadzenia nowego postępowania administracyjnego, a wydana w nim decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności – art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, chociaż skarżący zasygnalizował w odwołaniu istnienie decyzji administracyjnej, czy choroba zawodowa stwierdzona decyzją administracyjną z [...] r. jest tą samą chorobą zawodową o jakiej mowa była w rozporządzeniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, czy dopuszczalne było prowadzenie w sprawie choroby zawodowej nowego postępowania administracyjnego. Także nie wyjaśniono, czy w [...] r. również prowadzono postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej i czym się ono zakończyło. Skarżący przedstawił zawiadomienie o stwierdzeniu choroby zawodowej "[...]" z dnia [...] r. skierowane do jego zakładu pracy. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny sformułował ocenę, że organ drugiej instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Wobec czego na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA uchylono zaskarżoną decyzję. Następnie Sąd wskazał, że powtórnie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji przede wszystkim wyjaśni, czy w [...] r. w sprawie J. D. wydano decyzję administracyjną i czego ona dotyczyła. Dalej wyjaśni, jeśli uzna za to konieczne, po zasięgnięciu opinii placówki diagnostycznej, czy choroba zawodowa wymieniona w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych z 1968 r. o jakim mowa w decyzji z [...] r. jest tożsama z chorobą zawodową wymienioną w wykazie chorób zawodowych z 1983 r.. Dalej Sąd wskazał, że wprawdzie z dniem 3 września 2002 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, ale do spraw rozpoczętych przed wejściem w życie tego rozporządzenia, na podstawie jego § 10, mają zastosowanie dotychczasowe przepisy, a więc przepisy powołanego rozporządzenia z 1983 r.. Organ odwoławczy będąc związany wskazaną wyżej oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji ustalił (na podstawie oświadczenia skarżącego), iż w [...] r. nie wydano decyzji w przedmiocie choroby zawodowej u J. D.. Z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. uzyskano opinię (pismo z dnia [...] r.), z której wynika, że punkt [...] wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. jest tożsamy z pkt [...] wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1968 r.. Przedstawiona wyżej opinia Instytutu Medycyny Pracy ma szczególnie istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Stanowi ona bowiem podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., nr [...], dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...], stwierdzającą u J. D. chorobę zawodową – [...]- wymienioną w wymienioną w poz. [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1968 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych uprawniających do świadczeń w razie inwalidztwa lub śmierci pracownika ( Dz. U. Nr 22, poz. 147). Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie administracyjnym, jak również nie było takich regulacji prawnych, które pozbawiałyby ją mocy obowiązującej. Stwierdzenia tego nie może zmienić okoliczność, iż w powołanej opinii wskazano, iż zgodnie z "Zaleceniami dotyczącymi rozpoznawania i profilaktyki medycznej [...]", obowiązującymi od [...]r., objawy [...], stanowiące podstawę do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej w [...] r., nie pozostawiają trwałych skutków w organizmie, szybko się cofają po przerwaniu narażenia, w związku z czym aktualnie nie upoważniają do rozpoznania klinicznego [...], zatem nie powinny być zgłaszane do Inspekcji Sanitarnej jako choroba zawodowa. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że "zalecenia" nie mają charakteru normatywnego i pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na ostateczną decyzję z [...] r. stwierdzającą u J. D. chorobę zawodową - [...]. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji obarczone są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), tj. dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r.. Na koniec dodać trzeba, że Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego (zgłoszony w piśmie procesowym z dnia [...] r.) o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego lekarza. Konsekwencja taka wynika z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który upoważnia Sąd ( z urzędu lub na wniosek strony) do przeprowadzenia dowodów uzupełniających, lecz tylko z dokumentów, zaś opinii biegłego nie można zaliczyć do tej kategorii środków dowodowych. Sąd nie określił stosownie do art. 152 ostatnio powołanej ustawy, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, bowiem nie zmienia ona sytuacji prawnej skarżącego. W sumie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., nr [...].