III SA/Gl 817/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji) z dnia [...]r., [...], o wykreśleniu A sp. z o.o. w S. (dalej: strona, skarżąca, Spółka) z rejestru agencji zatrudnienia. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Marszałek Województwa [...] pismem z [...]r. wezwał Spółkę do usunięcia w terminie 14 dni, naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, o którym mowa w art. 19 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1482 ze zm., dalej: u.p.z) poprzez przedłożenie zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 50 ust. 4a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.), pod rygorem wykreślenia podmiotu z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia oraz zakazania podmiotowi wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru. Wezwanie te zostało doręczone stronie skarżącej 16 stycznia 2020 r. W dniu [...]r., Spółka przesłała nieaktualne zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS wydane [...]r., a z kolei, pismem z [...]r. wniosła o prolongatę terminu przedłożenia bieżącego zaświadczenia z powodu urlopu pracownika obsługującego PUE ZUS. Przychylając się do wniosku Spółki, organ I instancji wydłużył termin przedłożenia zaświadczenia początkowo do [...]r., a następnie w odpowiedzi na kolejny wniosek Spółki, do [...]r. Pomimo dwukrotnego przedłużenia terminu, Spółka nie usunęła naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia i nie nadesłała wymaganego przez organ administracji zaświadczenia. W konsekwencji organ I instancji pismem z [...]r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania, które zakończył wydaniem decyzji z [...] r. o w wykreśleniu Spółki z rejestru agencji zatrudnienia. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem strona wniosła odwołanie, w którym domagała się uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu argumentowała, że organ I instancji pobieżnie ustalił stan faktyczny i nie wziął pod uwagę tego, że skarżąca [...]r. wniosła o rozłożenie na raty przedmiotowej zaległości. Podstawą tego wniosku był przestój ekonomiczny wywołany ogłoszeniem stanu epidemicznego i związany z tym spadek obrotów. Zaskarżoną decyzją z [...]r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu, organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała określona w art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z., przesłanka zobowiązująca marszałka województwa do wydania decyzji w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia. Wskazał, że skarżąca Spółka pomimo prawidłowych wezwań, nie usunęła w wyznaczonych przez organ I instancji terminach naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19f ust. 1 u.p.z., i nie przedłożyła zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek wydawanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 50 ust. 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ze względu na formułę przepisu "marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji", rozstrzygnięcie w tej materii ma charakter aktu związanego, tzn. w określonym stanie faktycznym organ jest zobowiązany wydać decyzję o określonej treści. Zaakcentował jednocześnie, że żądane przez organ I instancji zaświadczenie dotyczyło okresu sprzed epidemii, a termin na jego przedłożenie był dwukrotnie przedłużany na wniosek strony skarżącej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca Spółka zarzuciła organowi II instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej: k.p.a.), poprzez naruszenie zasad postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, w połączeniu z brakiem wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego prawidłowej oceny, w tym niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że zachodzą przesłanki i umożliwiające wykreślenie Spółki z rejestru, podczas gdy w chwili wszczęcia postępowania skarżąca w wyniku przestoju ekonomicznego utrzymała zatrudnienie chroniąc tym samym zatrudnianych pracowników, do podmiotu nigdy nie było żadnych zastrzeżeń, nie istniały żadne inne nieprawidłowości, a ponadto Spółka prowadzi dochodową działalność i zatrudnia wiele osób, co powoduje, że jej likwidacja jest niekorzystna zarówno dla wspólników jak i zatrudnionych za pośrednictwem Spółki pracowników oraz lokalnej społeczności, - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony, - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności z naruszeniem zasady proporcjonalności, - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym na niekorzyść strony bez uzasadnionej przyczyny, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy zaszły przesłanki do uchylenia przedmiotowej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt 1 u.p.z. poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie usunęła naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia zarzucanych przez organ, podczas gdy organ I instancji wezwał skarżącą jedynie do przedłożenia zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami ZUS. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniosła, że wbrew twierdzeniom organów administracji, podjęła działania zmierzające do usunięcia naruszenia prawa i złożyła wniosek o rozłożenie zobowiązań na raty. Wniosek ten w czasie trwania postępowania był w trakcie rozpoznawania przez właściwy organ. Natomiast przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, Spółka miała już zaspokojone zobowiązania wobec ZUS. Fakt wywiązania się z obowiązku potwierdza również załączone do skargi zaświadczenie z [...] r. o niezaleganiu w opłacaniu składek. Ponadto zdaniem strony skarżącej art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 19 pkt 1 i art. 19 e-19 h należy rozumieć w ten sposób, że tylko nieusunięcie zaległości w spłacie składek w zakreślonym terminie, który musi być realny i adekwatny do poczynionych ustaleń dowodowych (postępowanie o przyznanie ulgi w toku) wskazanym przez organ, po bezspornym ich ustaleniu na wskazany dzień stanowi podstawę wykreślenia podmiotu z rejestru. Podstawą wykreślenia z rejestru nie może stanowić natomiast uchybienie terminowi do przedłożenia zaświadczenia o niezaleganiu w opłacie składek, gdyż ustawodawca takiego wymogu nie wskazał we przytoczonej normie prawnej. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo zaakcentował, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ administracji nie jest ani uprawniony ani zobowiązany do gromadzenia dowodów dokumentujących stan finansowy podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie jest zasadna, bowiem decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o wykreśleniu skarżącej Spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. W punkcie wyjścia merytorycznych rozważań należy zauważyć, że zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z. marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Z kolei, w myśl art. 19 pkt 1 tej ustawy, podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1 u.p.z., powinien spełniać warunki wymienione w tym przepisie – w tym nie posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wydanie decyzji o wykreśleniu danego podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia musi być poprzedzone wystosowaniem przez organ wezwania do usunięcia uchybień w wyznaczonym w terminie. Dopiero bowiem nieuczynienie zadość wezwaniu obliguje organ administracji do wykreślenia agencji z rejestru. Innymi słowy, wydanie decyzji uzależnione jest od istnienia zadłużenia w terminowym opłaceniu ww. należności publicznoprawnych, którego nie usunięto na wezwanie organu. Konstrukcja powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że decyzja o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia stanowi sankcję za naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, a nadto ma ona charakter decyzji związanej, co jednocześnie wyklucza w istocie jakąkolwiek możliwość zastosowania uznania administracyjnego za strony organu. Sankcja ta jest więc stosowana przez marszałka województwa, bez względu na okoliczności towarzyszące danemu naruszeniu, w tym ewentualną możliwość przypisania, bądź nie, winy osobom zarządzającym agencją zatrudnienia. Wbrew argumentacji zawartej w skardze należy wskazać, że "wyznaczony termin", o którym mowa w art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z. to w istocie czasokres wskazany przez organ prowadzący rejestr, pozwalający na usunięcie stwierdzonych naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza ustalenia organów, że skarżąca Spółka na dzień [...]r. posiadała zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i pomimo wystosowanego do niej przez organ I instancji wezwania z [...]r. do usunięcia tego naruszenia poprzez przedłożenie stosownego zaświadczenia z ZUS oraz dwukrotnego przedłużenia terminu dostarczenia zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek nie udokumentowała w wyznaczonym terminie faktu braku zadłużenia, a tym samym spełnienia wymogu określonego w art. 19 pkt 1 u.p.z. Należy przy tym zauważyć, że organ I instancji, informację o posiadanych przez skarżącą zaległościach pozyskał z systemu teleinformatycznego ZUS, do czego uprawiał go art. 18o u.p.z. jak i art. 75 k.p.a. Wydruki z tego systemu stanowią wiarygodny dowód w sprawie i są wystarczające do przyjęcia istnienia zaległości. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. przy jednoczesnym uwzględnieniu procedury wynikającej z ustawy o promocji zatrudnienia. Należy zauważyć, że stosownie do art. 18o ust. 1 i ust. 2 u.p.z. marszałek województwa sprawuje kontrolę w zakresie przestrzegania warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, o których mowa w art. 19 i art. 19e-19fa i w cyklu kwartalnym pozyskuje z systemu teleinformatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy wykorzystaniu systemów teleinformatycznych prowadzonych przez ministra właściwego do spraw pracy dane, o których mowa w art. 50 ust. 14a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w celu ustalenia, czy agencje zatrudnienia świadczące usługę pracy tymczasowej mają zaległości z tytułu niepłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych, o ile były obowiązane do ich opłacania. W wyniku dokonania właśnie takiego sprawdzenia, organ I instancji ustalił, że Spółka według stanu na dzień [...]r. posiadała zaległości w płaceniu składek. Niewątpliwie więc organ zobligowany był do wezwania Spółki do usunięcia stwierdzonych naruszeń, co też uczynił pismem z dnia [...]r. Należy w tym miejscu podkreślić, że sporządzone wezwanie było jasne i zrozumiałe. Organ I instancji w sposób czytelny określił bowiem jakie dokumenty i na jaką okoliczność należy złożyć. Uznać ponadto należy, że wyznaczony przez organ I instancji termin, który został dwukrotnie przedłużony na wniosek strony skarżącej umożliwiał jej skuteczne przedłożenie żądanych dokumentów. Pomimo skutecznego doręczenia wezwania, skarżąca Spółka nie usunęła naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, tj. nie nadesłała aktualnego zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek oraz nie przedstawiła żadnej argumentacji, która wskazywałaby na obiektywną niemożliwość wykonania powyższego wezwania. Zaś sam fakt złożenia [...] r. wniosku o rozłożenie na raty zaległości z uwagi na przestój ekonomiczny i spadek obrotów wywołany ogłoszeniem stanu epidemicznego powołała dopiero [...] r. w odwołaniu od decyzji, przy czym nie przedłożyła żadnego dowodu na potwierdzenie tej okoliczności. Do czasu złożenia odwołania Spółka pozostawała bierna. Podkreślić jednocześnie należy, że organ I instancji jeszcze dwukrotnie kontrolował stan rozliczenia składek z ZUS. Zarówno [...]r. jak i [...] r. (cztery dni przed wydaniem decyzji) organ I instancji dokonał analizy stanu rozliczeń płatników składek zawartych w systemie teleinformatycznym ZUS, która wykazała, że według stanu na dzień [...]r. i [...]r. zaległości nadal występowały. Sekwencja tych czynności potwierdza, że organ podjął wszelkie kroki w celu należytego wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, gdyż nie poprzestał tylko na wezwaniu Spółki, ale wobec braku odpowiedzi podjął dalsze działania mające na celu ustalenie, czy opisane naruszenie zostało wyeliminowane, dokumentując je we właściwy sposób. Przedłożenie natomiast zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek na dzień [...]r. dopiero na etapie wniesienia skargi jest działaniem oczywiście spóźnionym. Przede wszystkim odpowiednie zaświadczenie z ZUS o braku zadłużenia należało przedłożyć na wezwanie organu I instancji, a zatem zaniechanie w tej mierze obciąża stronę. Ponadto usunięcie przez skarżącą naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 u.p.z. dokonane po wszczęciu postępowania nie może unicestwić negatywnego skutku o charakterze materialnoprawnym, o którym mowa w przepisie art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy, w postaci konieczności wydania decyzji o wykreśleniu podmiotu wpisanego do określonego rejestru. Również podnoszona w skardze okoliczność wystąpienia w dniu [...]r. z wnioskiem o rozłożenie na raty zaległości nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W tym miejscu należy podkreślić, że dla skarżącej Spółki termin regulowania składek upływał 15 danego miesiąca, co wynika z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 20 grudnia 2018 r. w sprawie określenia wzorów zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, imiennych raportów miesięcznych i imiennych raportów miesięcznych korygujących, zgłoszeń płatnika składek, deklaracji rozliczeniowych i deklaracji rozliczeniowych korygujących, zgłoszeń danych o pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, raportów informacyjnych, oświadczeń o zamiarze przekazania raportów informacyjnych oraz innych dokumentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 2495). Płatnik może wystąpić o odroczenie płatności, rozłożenie płatności na raty czy umorzenie składek. Wniosek należy złożyć przed upływem terminu płatności i dotyczy składek bieżących i przyszłych. Organ, zgodnie z Kodeksem postepowania administracyjnego ma miesiąc, a nawet dwa na załatwienie wniosku (art. 35 § 3 k.p.a), gdyż w tym trybie jest załatwiany. W niniejszej sprawie termin na uregulowanie składek upływał [...]r. natomiast wniosek został złożony dopiero [...]r., czyli po upływie tego terminu. Podsumowując, w sytuacji ujawnionych przez organ zaległości w opłaceniu składek, to na stronie ciążył obowiązek wykazania usunięcia naruszenia warunków prowadzenia agencji, a brak reakcji na wezwania wystosowane w tym zakresie przez organ, zobowiązywał organ do wykreślenia Spółki z rejestru, zwłaszcza w przypadku nieprzedłożenia jakichkolwiek przeciwdowodów, za które nie można uznać ani zaświadczenia załączonego do skargi ani faktu złożenia wniosku o rozłożenie na raty zaległości powołanego dopiero w odwołaniu. Jednocześnie z uwagi na to, że sankcja za nieusunięcie warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, o którym mowa w art. 19 pkt 1 u.p.z. jest stosowana przez marszałka województwa, bez względu na okoliczności towarzyszące danemu naruszeniu, to podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności dotychczasowego wywiązywania się z obowiązków i chęć ochrony miejsc pracy pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania. Organ zgromadził dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonał wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego i wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne sprawy służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Strona miała możliwość czynnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania i na bieżąco była informowana o podejmowanych przez organ działaniach. Przeprowadzone zatem postępowanie administracyjne odpowiadało wymogom prawa, w tym zasadzie przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W świetle powyższego, decyzja I instancji została wydana zgodnie z prawem, co uzasadniało jej utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.