III SA/Gl 822/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. ref. Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A w G. na pismo B w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 13.08.2019r. ,,A’’ w G. (dalej "A") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo (które skarżący określił jako decyzję) ,,B’’ w K. (dalej ",,B’’") z [...]r. [...] dot. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z 17.06.2019r. skarżący zwrócił się do ,,B’’ o podanie następujących informacji z zakresu działalności ,,B’’ oraz dot. osób pełniących funkcje w zarządzie i dyrekcji ,,B’’: 1. Wysokość przychodów ,,B’’ z opłat za egzaminy czeladnicze w latach : 2014 do 2018r. (w rozbiciu na lata), 2. Wysokości kosztów poniesionych przez Izbę na opłaty działalności Komisji egzaminacyjnych - egzaminów czeladniczych w okresie od 2014r. do 2018r. (w rozbiciu na lata), 3. Podanie kwot przekazanych do Związku Rzemiosła Polskiego w ramach funduszu oświatowego w okresie od 2014r. do 2018r. (w rozbiciu na lata), 4. Wysokość przychodów z opłat podmiotów i osób startujących w konkursach ,,C’’, ,,D’’, ,,E’’, ,,F’’ w okresie od 2014 do 2018r. (w rozbiciu na lata), 5. Kosztów organizacji Gali Rzemieślniczej na przestrzeni lat 2014 - 2018 w rozbiciu na: • opłata artysty, • opłata prowadzącego, • wynajęcie sali, • statuetki dla firm i osób wyróżnionych (w tym spoza rzemiosła - ilościowo i kwotowo), • catering, 6. Koszty organizacji Walnych Zgromadzeń w K. w okresie od 2015 do 2018r. (w rozbiciu na lata ) wraz z kosztami pikniku urodzinowego Prezesa, 7. Wysokości kwoty wpłaconej przez Prezesa na pokrycie prywatnej imprezy urodzinowej organizowanej przy okazji organizacji Walnych Zgromadzeń w/w okresie, 8. Wysokość wynagrodzenia ogółem Dyrektorki i Prezesa w skali miesiąca i skali roku kalendarzowego za lata 2015 do 2018. W odpowiedzi ,,B’’ w piśmie z 11.07.2019r. poinformowała, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi, gdyż ,,B’’ nie posiada ich w formie nadającej się do udostępnienia i ich przygotowanie wymaga podjęcia szeregu czynności. Natomiast prawo do uzyskania informacji wymaga wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego wezwała wnioskodawcę do wykazania, że interes taki zachodzi. Odnośnie zaś pytań 6 i 7 ,,B’’ stwierdziła, że nie są to informacje publiczne, a ,,B’’ nigdy nie była organizatorem takich imprez i nie posiada informacji o ich organizacji i kosztach. Pismem z 17.07.2019r. ,,A’’ wyjaśnił, że w latach 2014-2017 złożył 296 wniosków do egzaminów czeladniczych i tym samym przysporzył znacznych dochodów dla ,,B’’. Dlatego ma prawo żądać jak przedstawiały się w skali ,,B’’ dochody z egzaminów czeladniczych i jak uzyskane środki finansowe były redystrybuowane we wskazanym okresie. Jako członek ,,B’’ ma też prawo domagać się informacji o innych wydatkach związanych z działalnością ,,B’’. Wyraził zdziwienie, że ,,B’’ nie posiada zestawień żądanych informacji, gdyż prowadzi pełną rachunkowość i w oparciu o konta finansowe prowadzone dla poszczególnych wydatków i przychodów bardzo szybko można przygotować materiał do udostępnienia zgodnie z wnioskiem. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że pytania 6 i 7 nie dotyczą informacji publicznej, gdyż Prezes ,,B’’ jest osobą publiczną i nie powinien nadużywać swojej pozycji i czerpać z niej korzyści poprzez organizowanie prywatnej uroczystości nie ponosząc z tego tytułu żadnych kosztów. Zaskarżonym pismem z [...]r. [...] ,,B’’ poinformowała, że po gruntowej analizie pism ,,A’’ doszła do przekonania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i odmówiła udostępnienia tych informacji. W uzasadnieniu znów stwierdziła, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie jest związana z wykonywaniem przez ,,B’’ zadań publicznych, nie dotyczy również gospodarowania mieniem komunalnym ani Skarbu Państwa, lecz związana jest z bieżącym funkcjonowaniem ,,B’’ i jej organów. Ponadto wypłaty nie są finansowane ze środków publicznych, lecz ze środków własnych ,,B’’ pozyskanych ze źródeł wskazanych w § 39 statutu, zgodnie z którym koszty statutowej działalności ,,B’’ pokrywane są m. in. ze składek członkowskich, wpływów z działalności, dobrowolnych wpłat członków, przedsiębiorców i innych osób, z oprocentowania wkładów bankowych, z udziałów w zyskach spółek, związków zawodowych i innych podmiotów gospodarczych, do których ,,B’’ należy, z dotacji, darowizn, zapisów i innych wpływów. ,,B’’ uznała więc, że objęta wnioskiem informacja nie ma waloru informacji publicznej. Powołując się na wyrok NSA z 11.01.2010r. sygn. akt I OSK 1557/09 stwierdziła, że w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ do którego wniosek o jej udostępnienie jest kierowany powinien tylko powiadomić podmiot żądający jej udostępnienia zwykłym pismem, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Dlatego zaznaczył, że przedmiotowe pismo nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niego środek prawny. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący składając do sądu administracyjnego "skargę na decyzję ,,B’’ w K. zawartą w piśmie nr [...] z dnia [...]r.". Zarzucił w niej naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj Dz. U z 2018r. poz. 1330 z późn. zm.) polegającej na odmowie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 17.06.2019r. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o: 1) Wydanie orzeczenia zobowiązującego ,,B’’ do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działalności ,,B’’ zgodnie z wnioskiem ,,A’’, 2) Zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniósł, że ,,B’’ realizuje zadania z zakresu zadań publicznych jakimi jest przeprowadzanie egzaminów sprawdzających i czeladniczych finansowanych przez osoby przystępujące do egzaminów, wobec powyższego są to środki publiczne wpływające do kasy ,,B’’ w oparciu o upoważnienie ustawowe (ustawę o rzemiośle ). Dlatego ,,A’’ jako członek ,,B’’ ma prawo żądać informacji obejmującej ten obszar działalności ,,B’’, określony we wniosku z 17.06.2019r. w pkt 1 do 3. Nie zgodził się ze stanowiskiem ,,B’’ co do tego, że żądane informacje nie dotyczą zadań publicznych realizowanych przez ,,B’’, lecz jej bieżącego funkcjonowania, które jest finansowane ze środków własnych. Nawet gdyby wpływy ze środków publicznych wynosiły 1 zł, to ,,B’’ jest zobowiązana do respektowania ustawy o finansach publicznych i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast ,,B’’ oprócz tego, że uzyskuje wpływy z opłat za egzaminy sprawdzające i czeladnicze, to jeszcze korzysta ze środków unijnych. Końcowo wniósł o uchylenie decyzji i wydanie rozstrzygnięcia zgodnego w wnioskiem zawartym w skardze. W odpowiedzi na skargę ,,B’’ wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu skarga podlega odrzuceniu, albowiem zaskarżona decyzja nie istnieje. Organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz odmówił udostępnienia informacji, które nie stanowią informacji publicznej. Czynność taka nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, na co wprost organ wskazał w zaskarżonym piśmie z [...] r. Wnioski te organ zmodyfikował w piśmie procesowym z 6.09.2019r. również określonym jako odpowiedź na skargę, w którym wniósł o: 1) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, lub 2) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., 3) ewentualnie w przypadku uznania, że skarga w istocie swej stanowi skargę na bezczynność organu - o oddalenie skargi; 4) zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący wniósł pismo zawierające skargę z 13.08.2019 r. tożsamą ze skargą złożoną w niniejszej sprawie, które to pismo zostało doręczone ,,B’’. Skardze nadano bieg i przekazano ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Obecnie tożsama skarga jest przedmiotem postępowania przed Sądem, a zatem skarga niniejsza winna podlegać odrzuceniu. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W pozostałym zakresie powielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Na rozprawie 2.12.2019r. strona skarżąca podniosła, że 14.06.2019r. na Walnym Zgromadzeniu ,,B’’ przedstawiła dokumenty, z których wynika, że poniosła stratę z działalności, a jej powodem był rzekomo fakt, że skarżący skierował młodocianych pracowników na egzamin do ,,B’’ w R. Podniósł, że ,,B’’ jest zobowiązana do udzielenia informacji przepisami u.d.i.p., gdyż z § 1 pkt 2 jej statutu wynika, że działa na podstawie ustawy o organizacjach pracodawców. Pełnomocnik ,,B’’ wyjaśnił, że strony są w długotrwałym konflikcie. W lipcu 2018r. skarżący został wykluczony z członkostwa w ,,B’’ i w tej sprawie toczy się postępowanie w Sądzie Okręgowym w K. Według ,,B’’ to jest rzeczywista przyczyna złożenie wniosku o udostępnienie informacji. Nadto do lipca 2018r. Starszy ,,A’’ był członkiem władz ,,B’’ i miał dostęp do wszelkich informacji, które są przedmiotem wniosku. Podtrzymał tezę, że żądane informacje dot. spraw wewnętrznych ,,B’’, ale nawet w przypadku, gdyby zostały uznane za informację publiczną, to ich przygotowanie wymaga dużego nakładu pracy. Walne Zgromadzenie od wielu lat odbywa się w tym samym terminie i zbiegiem okoliczności jest, że urodziny aktualnego Prezesa przypadają w zbliżonym terminie. Natomiast skarżący jest członkiem konkurencyjnej ,,B’’ w R. i zachodzi obawa, że przez złożenie wniosku nie chodzi mu o jawność życia publicznego, lecz inne cele, np. ujawnienie konkurencyjnej ,,B’’ zasad działania i finansowania ,,B’’ w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: "ordynacja podatkowa") oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że strona jasno i wprost wskazała, że przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna zawarta w piśmie z [...]r. o [...]. Również uzasadnienie skargi zawierało polemikę w wyrażonym tam stanowiskiem ,,B’’, a nie zarzutu bezczynności adresata wniosku. Zatem Sąd nie miał podstaw do czynienia analizy, czy skarga w istocie nie jest skargą na bezczynność organu, gdyż treść skargi wątpliwości takich nie nasuwała. Sąd nie podzielił natomiast oceny strony skarżącej co do charakteru prawnego pisma ,,B’’ z [...]r. jako decyzji administracyjnej, gdyż nie wynika to ani z jej treści, gdzie organ wyraźnie wskazał, że nie ma ono takiego charakteru, jak i z uzasadnienia tego stanowiska, z którego wynika, że w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, odmowa udostępnienia żądanych danych następuje w formie zwykłego pisma, niebędącego decyzją administracyjną, a pogląd ten znajduje oparcie w przepisach ustawy z 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.) – dalej powoływana jako "u.d.i.p.". Z art. 16 ust.1 i 2 u.d.i.p. wynika bowiem, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy K.p.a. (...). Z powyższego a contrario wynika, że rozstrzygnięcia odnoszące się do informacji niebędących informacją publiczną nie wymagają formy decyzji administracyjnej. Tak też przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. w wyroku IV SAB/Gl 212/17 z 3.10.2017r., gdzie Sąd stwierdził, że "należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji." Ze stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wynika, że pismo organu ma charakter wyłącznie informacyjny i wbrew twierdzeniom skarżącego nie stanowi decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W takim zaś wypadku droga sądowoadministracyjna jest wyłączona, wobec braku kognicji sądów administracyjnych do rozpoznania spraw niewskazanych w katalogu określonym przez ustawodawcę w art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się natomiast, że w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji, wnioskodawca może złożyć skargę na bezczynność organu. W postępowaniu tym służy ona zatem nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w razie sporu co do kwalifikacji informacji jako informacji publicznej. Sąd Administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni wobec tego rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (tak np. wyrok NSA z 7.07.2010 r., sygn. I OSK 592/10, wyrok NSA z 6.10.2011r. sygn. akt I OSK 1510/11, wyrok WSA w Łodzi z 29.10.2019r. sygn. akt II SAB/Łd 60/19). Zatem w sytuacji stwierdzenia organu, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną i w wyniku skargi na bezczynność, to Sąd rozstrzyga, jaki charakter ma ta informacja. Z takim właśnie sporem mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem ,,B’’ twierdzi, że żądana przez skarżącego informacja nie zawiera treści dotyczących spraw publicznych, czyli spraw, o których mowa w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skarżący jest przeciwnego zdania. Biorąc jednak pod uwagę wskazane wyżej a jasne i precyzyjne stanowisko skarżącego co do przedmiotu zaskarżenia, brak było podstaw do rozpoznania skargi jako skargi na bezczynność ,,B’’. Odnosząc się natomiast do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na zawisłość sporu, zawartego w piśmie procesowym z 6.09.2019r. określonym jako "odpowiedź na skargę" Sąd stwierdził, że jest on niezasadny. Skarżący w istocie wniósł bowiem jedną skargę w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach równolegle – jeden złożył w tutejszym Sądzie a drugi w organie. Egzemplarz nadesłany do Sądu został opatrzony nr III DK/Gl 24/19 i przesłany do organu, a następnie ponownie przesłany do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Jednocześnie egzemplarz złożony w organie również został przesłany do Sądu także z odpowiedzią na skargę. Dlatego też egzemplarz skargi nadesłanej przez organ wraz z odpowiedzią z 6.09.2019r. nie został potraktowany jako nowa skarga, a odpowiedź na skargę z 6.09.2019r. Sąd potraktował jako pismo procesowe organu. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W związku z tym Sąd odrzucił skargę.