III SA/Gl 823/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 20 kwietnia 2020 r. T. K. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) złożyła do ZUS wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za okres marzec - maj 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu ww. składek za okres kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał na regulację zawartą w art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r., poz. 266 ze zm.) oraz poinformował o braku nieopłaconej należności do umorzenia za miesiąc kwiecień 2020r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca podniosła, że 9 kwietnia mimo trudnej sytuacji finansowej opłaciła należne składki za marzec, bo nie była pewna czy będzie jej przysługiwało zwolnienie. W dniu 8 maja otrzymała informację o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek za marzec i na koncie powstała nadpłata. Oświadczyła, że nie wnosiła o zaliczenie tej nadpłaty na kolejny okres. Podniosła, że w niniejszej sprawie na podstawie jednego wniosku organ za jeden miesiąc tj. marzec zwolnił ją z obowiązku opłacania składek, a za kolejny tj. kwiecień odmówił zwolnienia i wbrew jej woli zaliczył nadpłatę z marca 2020 r. na kwiecień 2020r. Z akt sprawy wynika, że po wniesieniu skargi, pismem z 24 września 2020 r. organ poinformował skarżącą o zwolnieniu z opłacania należnych składek za kwiecień 2020 r. Skarżąca nie odniosła się do treści tego pisma. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z [...] r. odmawiająca skarżącej prawa do zwolnienia z należnych składek ZUS za kwiecień 2020 r. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2020 r. skarżąca wystąpiła do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia za okres od marca do maja 2020 r. składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. Decyzją z dnia [...] r. ZUS odmówił zwolnienia ze składek za kwiecień 2020r., wskazując na regulację zawartą w art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a ponadto na brak nieopłaconej należności do umorzenia za miesiąc kwiecień 2020r. Skarżąca zarzuca organowi, że w oparciu o jeden wniosek wydał dwa odmienne rozstrzygnięcia, tj. zwolnił ją ze składek za marzec, a odmówił zwolnienia za kwiecień. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek ( ust.4). Z powyższej regulacji wynika, że zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. nie przysługuje, gdy składki te zostały opłacone. W niniejszej sprawie organ uznał, że postępowanie w sprawie zwolnienia z opłacenia składek za kwiecień 2020 r. jest niezasadne, z uwagi na opłacenie należności za ten okres, przez zaliczenie wpłat skarżącej dotyczących wcześniejszych okresów na nieopłaconą składkę za ten miesiąc. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał w ogóle na podstawie jakich przepisów dokonał zaliczenia nadpłaty na poczet składki za kwiecień 2020 r. Z uzasadnienia decyzji nie wynika też w jakiej wysokości powstała nadpłata, jakiego rodzaju dotyczy składek i w jakim okresie powstała. W zaskarżonej decyzji organ uznał jedynie, że brak jest nieopłaconych składek za kwiecień 2020 r. Zatem według organu opłaceniem składek jest nie tylko ich zapłata przez płatnika, ale też dokonanie zaliczenia z urzędu nadpłaty z wcześniejszych okresów na poczet składek. Przy czym organ w decyzji nie wskazał podstawy prawnej takiego zaliczenia. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ ogólnikowo wyjaśnił, że należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. pokryte zostały nadpłatą dokonaną przez płatnika przed terminem płatności składki. Przedmiotem kontroli Sądu jest jednak zaskarżona decyzja, a nie odpowiedź na skargę. Organ nie wziął pod uwagę, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych jest tzw. "specustawą", regulującą w sposób szczególny konkretną dziedzinę. Akt normatywny, który na pewien czas wyłącza obowiązywanie (stosowanie) obowiązujących przepisów. Uchwalana w takim samym trybie jak inne ustawy, lecz ma pierwszeństwo przed innymi ustawami. Specustawa COVID-19 jest aktem szczególnym i wprowadza m.in. w stosunku do unormowań obowiązujących w zakresie obowiązku opłacania należności z tytułu składek ZUS unormowania o charakterze specjalnym. Zgodnie z uzasadnieniem projektu, przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. mają na celu ochronę tych sfer życia społecznego i gospodarczego, które zostały istotnie ograniczone ze względu na ogłoszenie stanu zagrożenia epidemiologicznego. W ramach przepisów tej ustawy zostało uruchomione wsparcie finansowe oraz ulgi i zwolnienia w obszarze danin publicznoprawnych. Jednym z elementów działań ochronnych jest właśnie wsparcie w postaci zwolnienia ze składek. Taki charakter tego aktu pozwala uznać, że jest to akt o charakterze szczególnym i kierując się jedną z podstawowych reguł wykładni przepisów prawa lex specialis derogat legi generali należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie posiadają unormowania zamieszczone w ustawie szczególnej a w ustawie tej, brak było podstaw prawnych do zaliczenia nadpłat na poczet zaległości. Dostrzec należy, że ustawodawca dostrzegł praktyki ZUS polegające na odmawianiu przedsiębiorcom prawa zwolnienia ich ze składek w przypadku istnienia na ich koncie tzw. nadpłaty za wcześniejsze okresy składkowe i co istotne, rozwiązał ten problem początkowo przepisem art. 113 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695, ze zm.), zgodnie z którym zwalnia się z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. także wówczas gdy należności te zostały opłacone. Opłacone należności z tytułu składek podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321 i 568). Następnie w dniu 24 lipca 2020 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, która w art. 10 ust. 1 przewiduje, że w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31 zo także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695 i 875). Z powyższych regulacji prawnych wynika zatem, że praktyka ZUS zaliczenia z urzędu nadpłaconych składek na poczet bieżących składek została uznana za nieprawidłową i naruszającą uprawnienia przedsiębiorców wynikające z tzw. Tarczy Antykryzysowych. Zdaniem Sądu organ naruszył art. 31 zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Obowiązkiem organu było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94). W przedmiotowej sprawie organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego, a właściwie żadnego uzasadnienia. W wydanej decyzji przytoczono jedynie treść art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID. Nie wynika z niej, w jakiej wysokości i za jaki okres powstała nadpłata oraz jakiego rodzaju dotyczy składek. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne. Naruszeniem prawa jest, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia oraz wyda rozstrzygnięcie zawierające prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W pierwszej jednak kolejności organ odniesie się do regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw i oceni jej znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w związku z pismem z 24 września 2020 r. skierowanym do skarżącej, w toku postępowania sądowego, w którym poinformował o zwolnieniu z opłacania składek za kwiecień 2020 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.