III SA/Gl 827/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku ponownego rozpatrzenia złożonego przez A.P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenia powstałych w związku z prowadzoną działalnością - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w J. z dnia [...] nr [...], którą odmówiono umorzenia należności z tytułu odsetek w łącznej wysokości [...] zł z tytułu nieopłaconych w terminie składek. W podstawie prawnej powołano art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną. Organ wyjaśnił, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, którą rozpoczęła [...]. Posiada zadłużenie z tytułu składek. We wniosku o umorzenie A.P. powołała się na trudną sytuację finansową wynikającą z faktu, iż główny kontrahent nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań. Natomiast z danych uzyskanych ze stosownych urzędów wynika, że P.A. nie figuruje w ewidencji jako właścicielka ani współwłaścicielka pojazdu; nie posiada na własność żadnej nieruchomości; nie korzysta ze świadczeń pieniężnych z MOPS-u. Organ uzasadniając swe rozstrzygnięcie wskazał na ryzyko związane z faktem prowadzenia działalności gospodarczej; brak dochodu z tytułu prowadzonej działalności również nie zasługuje na uwzględnienie i nie może przemawiać za umorzeniem, ponieważ przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie uzależniają opłacania składek na ubezpieczenie społeczne od uzyskiwanych dochodów, natomiast obowiązek opłacania składek wiąże się z faktem prowadzenia działalności. Nadto zaznaczono, że zaległe składki zostały zapłacone przez stronę dobrowolnie, jednakże zgodnie z art. 23 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, a każda wpłata składek dokonana po terminie rozliczana jest zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych na należność główną i odsetki. W związku z powyższym wnioskowane do umorzenia odsetki zostały zapłacone, do uregulowania natomiast pozostała zaległość z tytułu zaległych składek i należnych od nich odsetek. W konsekwencji więc decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w J. odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek w wysokości [...] zł. Strona zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia występując do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i podtrzymując dotychczasowe argumenty. Podkreśliła zarzut dotyczący możliwości umarzania odsetek za zwłokę w trudnej sytuacji finansowej zobowiązanego przywołując orzecznictwo w tym zakresie. W wyniku rozpatrywania powyższego wniosku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazując na fakt dobrowolnego zapłacenia zaległości składkowych oraz zasady rozliczania poszczególnych wpłat dokonywanych po terminie skonkludował, iż odsetki, o których umorzenie wnioskuje strona zostały uiszczone, a do uregulowania pozostała zaległość z tytułu zaległych składek i należnych od nich odsetek. Dalej opierając się na art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń uznano, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Wobec powyższego umorzenie odsetek jest jedynie konsekwencją umorzenia należności głównej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a Zakład nie może rozszerzać zakresu żądania wnioskodawcy. Poza tym organ stwierdził brak możliwości dokonania analizy zebranego w sprawie materiału w aspekcie istnienia podstawy do stwierdzenia przesłanek umorzenia zaległości na skutek całkowitej nieściągalności w trybie art. 28 ust. 1 ustawy oraz w zakresie wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną wnioskodawczyni nie jest w stanie opłacić zaległości z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu podtrzymując dotychczasowe argumenty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało konieczność uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia. Przechodząc do merytorycznej oceny jego prawidłowości w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - "k.p.a.") w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Natomiast brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności wskazywanych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a dotyczących umorzenia wnioskowanych odsetek. Organ przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy ograniczył się jedynie do przekopiowania uzasadnienia decyzji pierwszo-instancyjnej, pomijając całkowicie zarzuty podnoszone przez stronę - co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek/odsetek od zaległości będą to umorzenie należności bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. (vide: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008r. o sygn. akt V SA/Wa 2429/07). Natomiast w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS tylko ogólnie zaznaczył, że zaległe składki zostały zapłacone przez wnioskodawczynię dobrowolnie, jednakże każda wpłata składek dokonana po terminie rozliczana była na należność główną i odsetki. W związku z powyższym wnioskowane do umorzenia odsetki zostały zapłacone, a do uregulowania pozostała zaległość z tytułu zaległych składek i należnych od nich odsetek. Skoro więc – jak zaznaczył organ - pozostała nadal do spłaty kwota odsetek to argumentacja organu jest całkowicie chybiona i wewnętrznie sprzeczna. Zauważyć należy, że strona wnioskowała o umorzenie należności z tytułu odsetek i część z nich nadal obciąża wnioskodawczynię, zatem na organie spoczywał obowiązek przeprowadzenia stosownej analizy sytuacji strony w zakresie przesłanek z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z żadnego bowiem przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wynika aby niedopuszczalne było umarzanie odsetek od zaległych składek. Zatem na organie spoczywał obowiązek rozważenia zasadności przedmiotowego wniosku w tym aspekcie. Nadmienić jeszcze należy, że zgodnie z naczelna zasadą procesową z art. 10 k.p.a. organ zobowiązany jest do informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy. Skoro więc ZUS powziął wątpliwość co do zakresu wniosku A.P. to winien był pouczyć ją o trybie dokonywania zaliczeń dokonanych przez stronę wpłat tytułem zaległych składek i o ostatecznej kwocie należności pozostałej do spłacenia. Następnie na organie spoczywał obowiązek przeanalizowania sytuacji bytowej wnioskodawczyni przynajmniej co do odsetek, które jeszcze pozostały do spłaty. Kwestia bowiem zaległych składek mogłaby być bądź przedmiotem odrębnego wniosku i oddzielnego postępowania bądź też rozpatrzona w granicach niniejszego wniosku gdyby strona objęła nim także to żądanie. Dlatego też niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że strona wnioskuje o umorzenie odsetek, a Zakład nie może rozszerzać zakresu żądania wnioskodawcy, zatem brak jest możliwości dokonania analizy zebranego w sprawie materiału czy istnieją podstawy do stwierdzenia przesłanek przemawiających za umorzeniem zaległości – skoro trzy akapity wyżej wykazywał istnienie zaległości z tytułu składek i należnych od nich odsetek, a nie pouczył strony o dokonanych zaliczeniach uiszczonych przez nią wpłat. Podkreślić należy, że podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Konkludując zatem omówione powyżej uchybienia Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań. Reasumując wskazane uchybienia Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2, 3 p.p.s.a. Z uwagi zaś na treść wydanych przez organ rozstrzygnięć Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 p.p.s.a. i wstrzymania wykonania wydanego wyroku.