III SA/Gl 829/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 31 lipca 2024 r. nr NS-NZ.906.2.2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowań oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 31 lipca 2024r. nr NS-NZ.906.2.2024 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w B. z 19 czerwca 2024r. nr [...], którym organ ten nie uzgodnił decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przez skarżącą budynku mieszkalnego na wskazanej działce, położonej w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że pismem z 12 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta B. zwrócił się do PPIS o zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. Na podstawie przedstawionej dokumentacji oraz wizji terenowej przeprowadzonej 17 czerwca 2024 r. organ I instancji ustalił, że ww. działka usytuowana jest w całości w strefie ochrony sanitarnej cmentarza, w odległości mniejszej niż 50 m od jego granicy. Natomiast w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowywujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W opinii organu, wcyt. przepis jednoznacznie wskazuje na brak możliwości zlokalizowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie, który w całości znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza, w odległości mniejszej niż 50 m od jego granic, gdyż lokalizacja inwestycji we wskazanym miejscu może oddziaływać niekorzystnie na zdrowie i życie ludzi. Zatem - działając na podstawie art. 106 § 5, art. 123 i art. 124 Kpa – organ I instancji postanowieniem z 19 czerwca 2024r. odmówił uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym miejscu. Na to postanowienie skarżąca wniosła zażalenie do PWIS w Katowicach. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, że teren planowanej inwestycji w całości znajduje się w strefie ochronnej cmentarza, w odległości mniejszej niż 50 m od jego granicy. Nadto cmentarz ten jest nadal czynny tzn. odbywają się na nim pochówki. Podniósł, że celem rozporządzenia było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej poprzez określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów objętych taką zabudową. Jego przepisy znajdują zastosowanie zarówno do nowo zakładanych cmentarzy, jak i do nowo planowanej zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie cmentarza. Pismem z 28 sierpnia 2024r. skarżąca wywiodła skargę do sądu administracyjnego, w której wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczyła szereg artykułów naukowych omawiających kwestię zagrożenia, jakie stwarza dla ludzi i środowiska sąsiedztwo cmentarzy; podniosła, że rozporządzenie zostało wydane ponad 60 lat temu, przez co nie przystaje do współczesnych możliwości minimalizowania wpływu cmentarza na środowisko i zdrowie publiczne, nadto nie było przez ten czas nowelizowane, zatem jego mechaniczne stosowanie prowadzi do rozstrzygnięć nieracjonalnych i nieadekwatnych do rzeczywistego poziomu zagrożenia. Przywołała lokalizacje kilku budynków znajdujących się w odległościach mniejszych niż 50 m od cmentarza, w tym piekarni i stołówki. Stwierdziła, że w bezpośrednim sąsiedztwie tego samego cmentarza istnieją budynki mieszkalne wzniesione już po wejściu w życie rozporządzenia, zatem w jej przypadku doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 Konstytucji i naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, o której mowa w art. 8 Kpa. Przecież dla osób zamieszkałych w tych budynkach zagrożenie jest takie samo, jakie byłoby dla niej, zatem doszło w tym przypadku do narażenia ich zdrowia. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, gdyż nie przeprowadził badań ani analiz, które potwierdzałyby realne zagrożenie dla zdrowia w związku z planowaną inwestycją, co skutkowało naruszeniem zasady indywidulanego podejścia do sprawy i zasadę proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem (legalności), co oznacza, że Sąd nie bada zgodności skarżonego aktu z zasadami słuszności, celowości czy zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do istoty. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Procesową podstawę do działania dla organów inspekcji sanitarnej stanowił art. 106 § 1 Kpa, zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Owym przepisem, nakazującym zajęcie stanowiska przez organ jest art. 3 pkt 1a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 416), stanowiący, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przy czym - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2339/16 z 4 października 2017 r. - normie prawnej zawartej w art. 3 pkt 1a ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy przypisać charakter samodzielnej podstawy prawnej dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych. Natomiast materialną podstawę prawną dla zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z powołanym przepisem, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis ten jest jasny i nie przewiduje żadnych wyjątków. Wynika z niego, że o ile w szczególnych przypadkach tzn., gdy teren objęty zamierzeniem budowlanym wyposażony jest w sieć wodociągową, odległość od cmentarza może być skrócona do 50 m, to odległość 50 m jest minimalna i nie ma żadnej możliwości skrócenia jej jeszcze bardziej. Zatem w sytuacji, gdy opiniujący organ ustalił, że działka skarżącej w całości znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, to organ nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia, niż odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć bowiem należy, że – zgodnie z art. 6 Kpa - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z tego względu nie mogły odnieść skutku argumenty dot. tego, że rozporządzenie nie uwzględnia aktualnych możliwości ograniczenia wpływu cmentarza na środowisko i zdrowie ludzi czy też przykłady domów mieszkalnych a nawet zakładów przetwórstwa żywności znajdujących się od cmentarza w odległości mniejszej, niż 50m. Sąd zdaje sobie sprawę, że fakt ten wywołuje zrozumiałe rozgoryczenie u skarżącej, jednak pozostaje on bez takiego wpływu na jej osobistą sytuację prawną, który umożliwiałby uchylenie postanowień organów obu instancji. Brzmienie przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia jest bowiem jasne i nie można postawić organom zarzutu, że przy ich wydaniu naruszyły prawo, a – jak już powiedziano – Sąd kontroluje decyzje i postanowienia organów administracji tylko pod względem zgodności z prawem, a nie zasad słuszności, celowości czy zasad współżycia społecznego. Zatem skoro Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest z prawem zgodne, to skarga nie mogła być uwzględniona. Wskazać także należy, że w sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności faktyczne, które mogłyby wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie. Co prawda wyroku z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1166/17 WSA w Poznaniu stwierdził, że zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym byłoby ograniczanie praw właścicieli terenów sąsiednich do zabudowy w sytuacji, gdy na określonym gruncie od dziesięcioleci nie chowa się zmarłych, nie ma grobów, a do tego współczesne uwarunkowania nie wskazują na perspektywę wykorzystania go jako miejsca pochówku. Podobnie WSA w Olsztynie w wyroku z 1 czerwca 2023r. sygn. akt II SA/Ol 300/23 uchylając postanowienie organu inspekcji sanitarnej nakazał zbadanie i ocenę, czy pomimo upływu ponad 70 lat od ostatniego pochówku oraz braku jakichkolwiek stwierdzonych przypadków chorób wynikających z przekroczenia stężeń substancji niebezpiecznych dla zdrowia ludzkiego w wodzie lub glebie nadal istnieje rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne, zagrożenie dla zdrowia ludzkiego na obszarze planowanej zabudowy. Tezy te nie znajdują jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych (karta 5) organ prowadził bowiem czynności wyjaśniające i w ich toku ustalił, że cmentarz nadal jest czynny i odbywają się na nim pochówki. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zatem – działając na podstawie art. 151 ppsa – orzekł o oddaleniu skargi.