III SA/Gl 832/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Adam Nita, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej z urzędu wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwanej dalej: "Kolegium") decyzją z [...] r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z [...] w sprawie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia z dniem 1 czerwca 2015r., udzielonego na wniosek przedsiębiorcy o nazwie: "A" , zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. "A" ", usytuowanego w Z. , przy ul. [...] . W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że [...]r . Prezydent Miasta Z. ostateczną decyzją nr [...], udzielił na wniosek przedsiębiorcy o nazwie: "A" , zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. "A" ", usytuowanego w Z. , przy ul. [...] Następnie Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [..]r. nr [... ], cofnął z urzędu przedsiębiorcy ww. zezwolenie. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [..]r . nr [...] (doręczoną i ostateczną [...]r.) uchyliło w całości decyzję o cofnięciu zezwolenia z [...]r. i orzekło o wygaszeniu z dniem 1 marca 2015r., na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, udzielonego Panu W. L. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 %, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. "A" ", usytuowanego w Z. , przy ul. [...] . Z akt sprawy wynika przy tym, że w trakcie trwającego postępowania odwoławczego Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] r. nr [...] , (doręczoną [...]r., ostateczną z dniem [...]r .) stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 czerwca 2015r. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. "A" ", usytuowanego w Z. , przy ul. [...] , udzielonego decyzją z [...]. Wnioskiem z [...]r. W. L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. [...]r. nr [...] , w sprawie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia z dniem 1 czerwca 2015 r., udzielonego na wniosek przedsiębiorcy o nazwie: "A" W. L. , zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. "A" , usytuowanego w Z. , przy ul. [...] , wskazując, że ww. decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzja ta, w momencie w którym stała się ostateczną była decyzją dotyczącą sprawy, która już poprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną – tj. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r. nr [...] . Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W odwołaniu od tej decyzji W. L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nie była tożsama co do przedmiotu z decyzją SKO z [...] r. [...] , podczas gdy - zdaniem Wnioskodawcy - obie te decyzje dotyczyły tej samej kwestii, to jest wygaśnięcia zezwolenia z [...] r. i "obie w odmienny sposób rozstrzygały kwestię wygaśnięcia tego zezwolenia w odmienny sposób". W wyniku ponownego przeanalizowania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, wskazując, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 156 k.p.a., w szczególności zaś nie zachodzi zarzucana przez stronę wadliwość decyzji polegająca na tym, że weryfikowana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zaistnienie komentowanej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Kolegium stwierdziło, że między sprawami rozstrzygniętymi decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r. oraz decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] r. nie zachodzi wspomniana tożsamość, jako że różne były stany faktyczne i podstawy prawne rozpatrywanych spraw i podejmowanych rozstrzygnięć. Decyzja Kolegium o wygaśnięciu przedmiotowego zezwolenia z 1 marca 2015r., wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, podjęta została na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w związku z likwidacją punktu sprzedaży, natomiast decyzja Prezydenta Miasta Z. o wygaśnięciu przedmiotowego zezwolenia z dniem 1 czerwca 2015r. na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w związku z niedopełnieniem przez przedsiębiorcę w terminie obowiązku wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia. Poza tym decyzja Kolegium z [...] r. stała się ostateczna z chwilą jej doręczenia, a nie wydania. To doręczenie decyzji rodzi bowiem skutki prawne związane z wejściem decyzji do obrotu prawnego. Wymagane decyzją potwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z dniem [...]r. nastąpiło z dniem [...]r. tj. z dniem doręczenia decyzji deklaratoryjnej, a więc już po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...]r. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Niewykonalność zrodzona później może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość (wyr. NSA z 15 czerwca 1999 r., IV SA 505/96, niepubl.). W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. L. wniósł o jej zmianę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania t.j.: art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. — poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta z [...]r., dotycząca stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia numer [...] z [...] roku nie była tożsama co do przedmiotu z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., podczas gdy obie te decyzje dotyczyły tej samej kwestii — wygaśnięcia zezwolenia nr [...] z 2 lipca 2014 r. i obie w odmienny sposób rozstrzygały kwestię wygaśnięcia tego zezwolenia; art. 110 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. stała się ostateczna dopiero z chwilą doręczenia tej decyzji, gdy tymczasem decyzja ta była ostateczna już w chwili jej podpisania przez organ, a zatem już w dniu 21 lipca 2015 roku; art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., której to decyzji dotyczył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo iż decyzja ta naruszała przepisy wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym, Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że w chwili wydania decyzji Prezydenta, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miało waloru ostateczności. Ten przymiot decyzja organu II instancji (tj. orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r.) zyskało bowiem dopiero w dniu jego doręczenia Stronie, a nie w dniu jego wydania. Jak można się domyślić, oznacza to, że w dniu sformułowania decyzji Prezydenta z [...] r. (przedmiotu wniosku o stwierdzenie nieważności), decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego nie była jeszcze ostateczna. W związku z tym, nie sposób mówić o spełnieniu artykułowanej przez Skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlega uchyleniu, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Stan faktyczny zaistniały w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zostało wydane przez Prezydenta w dniu 2 lipca 2014 r. Z kolei, 18 marca 2015 r. ten sam podmiot cofnął z urzędu zezwolenie wydane Skarżącemu. Decyzja ta została zaskarżona przez niego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i – w konsekwencji – orzekając jako organ drugiej instancji, na mocy wspominanej już wcześniej decyzji z 27 lipca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło reformatoryjnie, uchylając nieostateczną decyzje Prezydenta i zmieniając ją w ten sposób, że zamiast cofnięcia zezwolenia stwierdzono jego wygaśnięcie z dniem 1 marca 2015 r. Stało się tak, ponieważ Skarżący zlikwidował punkt sprzedaży. W związku z tym, w myśl art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenie wygasło z mocy prawa. Istniała zatem podstawa do potwierdzenia tego w deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, zaś błędem było orzeczenie przez Prezydenta działającego jako organ I instancji o cofnięciu wydanego zezwolenia. Jak wiadomo, wspomniana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana 27 lipca 2015 r., natomiast walor ostateczności zyskała ona z chwilą jej doręczenia Stronie, tj. 13 sierpnia 2015 r. W zakresie ustalenia momentu ostateczności wspomnianego rozstrzygnięcia Sąd podzielił zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które łączyło ten moment z doręczeniem Stronie decyzji organu II instancji, a nie z jej wydaniem. Stało się tak przez wzgląd na treść art. 110 § 1 k.p.a. Niejako równolegle do postępowania zainicjowanego z urzędu przez Prezydenta i ostatecznie zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]r. (ostateczną 13 sierpnia 2017 r.) toczyło się inne postępowanie, prowadzone także przez Prezydenta, którego przedmiotem również było stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ta procedura została zakończona decyzją prezydenta z 10 lipca 2015 r., doręczoną Stronie 20 lipca 2015 r., która ostateczna stała się 4 sierpnia 2015 r. Mocą wspomnianego rozstrzygnięcia stwierdzono wygaśnięcie zezwolenia z dniem 1 czerwca 2015 r., z powodu nieuiszczenia opłaty za korzystanie z zezwolenia (por. art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W konsekwencji, zezwolenie wydane Skarżącemu, z mocy samego prawa wygasło dwukrotnie – 1 marca 2015 r. (z powodu likwidacji punktu sprzedaży) oraz 1 czerwca 2015 r. (ponieważ Strona nie uiściła opłaty za korzystanie z zezwolenia). Temu “automatycznemu" skutkowi, będącemu efektem samego tylko działania prawa towarzyszyły jednak dwa deklaratoryjne rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Postępowanie zainicjowane przez Prezydenta, zakończone bowiem zostało w pierwszej instancji decyzją z [...] r., a w drugiej instancji – decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. (stwierdzono w nim wygaśnięcie decyzji z dniem 1 marca). Jednocześnie, w trakcie tego toczącego się już postępowania, ten sam Prezydent wszczął inne postępowanie mające na celu stwierdzenie tego, co z mocy samego prawa nastąpiło 1 czerwca 2015 r. – wygaśnięcie zezwolenia z powodu nieuiszczenia opłaty. Zakończyło się ono wydaniem decyzji datowanej na 10 lipca 2015 r. (ostatecznej 4 sierpnia 2015 r.). Jak nietrudno zauważyć, w chwili wydawania przez Prezydenta decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się Skarżący, tzn. 10 lipca 2015 r., inna decyzja w tym samym przedmiocie, tj. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie tylko nie była jeszcze ostateczna, ale w ogóle nie istniała. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia, następującym z dniem 1 marca 2015 r. zostało bowiem wydane dopiero 27 lipca 2015 r., a walor ostateczności uzyskało 13 sierpnia 2015 r. Tym samym, wbrew twierdzeniu Skarżącego, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...]r. z tego powodu, że dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Co do tej kwestii, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była więc trafna. Nie sposób natomiast zgodzić się z inną tezą sformułowaną w ostatecznej decyzji Kolegium – że nie istniała żadna z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a pomiędzy sprawami zakończonymi rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. oraz Prezydenta z 10 lipca tego samego roku brak było tożsamości przedmiotowej. Nie ulega wątpliwości, że likwidacja przez Skarżącego punktu sprzedaży alkoholu, z mocy prawa spowodowała wygaśnięcie zezwolenia z dniem 1 marca 2015 r. Skoro zaś z tą datą zostało ono wyeliminowane z porządku prawnego, w odniesieniu do tej samej osoby, ta sama decyzja nie mogła wygasnąć raz jeszcze – tym razem z dniem 1 czerwca 2015 r. Tym samym, były ze sobą tożsame obydwie sprawy administracyjne (zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz ukoronowana decyzją Prezydenta). Na przedstawioną kwestię materialnoprawną nakłada się jeszcze jeden problem – zagadnienie procesowe. Jak łatwo zauważyć, Prezydent najpierw wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dniem 1 marca 2015 r., z powodu likwidacji punktu sprzedaży alkoholu. W trakcie tej procedury, nie czekając na jej zakończenie zainicjował zaś kolejne postępowanie w tym samym przedmiocie, tj. stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, tyle że z dniem 1 czerwca 2015 r. i z uwagi na nieuiszczenie przez Skarżącego opłaty za korzystanie z zezwolenia. W konsekwencji, doszło do rażącego, bo oczywistego, "widocznego na pierwszy rzut oka" naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezydent, inicjując postępowanie zakończone decyzją z [...] r. miał bowiem świadomość tego, że z jego inicjatywy toczy się już inne postępowanie mające potwierdzić wygaśnięcie tej samej decyzji (zezwolenia) z mocy samego prawa. Wszczynając kolejną procedurę w tym samym przedmiocie doprowadził on do tego, że w obrocie prawnym pojawiła się druga decyzja, mocą której, na późniejszy czas stwierdzono wygaśnięcie zezwolenia, które wcześniej już wygasło. Na tym właśnie polegało rażące naruszenie prawa. Należy pamiętać o tym, że zezwolenie udzielone Skarżącemu straciło swój byt prawny na dzień 1 marca 2015 r., a Prezydent – przez wzgląd na treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (z uwagi na interes społeczny lub interes strony) władny był stwierdzić wygaśnięcie z mocy prawa wydanego przez siebie zezwolenia. Inicjowanie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, przy jednoczesnej świadomości trwającej już procedury skutkowało jednak oczywistym naruszeniem prawa, bo to samo zezwolenie (decyzja) nie mogło wygasnąć dwukrotnie (1 marca 2015 r. i 1 czerwca tego samego roku). Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu w kwocie 200 zł.) orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.