III SA/Gl 834/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi "A" w R. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu powołania przewodniczącego Zespołu Kontroli Zakażeń Szpitalnych o odpowiednich kwalifikacjach oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej: "kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] r. nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nakazującą w terminie do 30 września 2018 r. powołanie przewodniczącego Zespołu Kontroli Zakażeń Szpitalnych posiadającego wymagane prawem kwalifikacje w "A" w R.. Jako podstawę prawną tej decyzji organ wskazał art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz.1261, dalej ustawa o PIS) w związku z art. 104 kpa i § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 maja 2010 r. w sprawie kwalifikacji członków zespołu kontroli zakażeń szpitalnych (Dz. U. z 2014 r., poz.746, dalej rozporządzenie). Powyższa decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. przeprowadził kontrolę sanitarną w "A" w R., która wykazała naruszenie obowiązujących wymogów higienicznych i zdrowotnych, tj. brak w składzie osobowym Zespołu Kontroli Zakażeń Szpitalnych (ZKZS) przewodniczącego, który posiada wymagane prawem kwalifikacje. Zdaniem kontrolującego, brak przewodniczącego posiadającego wymagane rozporządzeniem kwalifikacje i kompetencje może negatywnie wpłynąć na merytoryczną działalność zespołu kontroli zakażeń szpitalnych, co bezsprzecznie może mieć znaczący wpływ na zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W związku z informacją Szpitala o skierowaniu na szkolenie lekarza przewodniczącego ZKZS wyznaczono termin 30 września 2019 r. do usunięcia nieprawidłowości. W odwołaniu Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, która nakłada na skarżącego obowiązek niemożliwy do samodzielnego spełnienia, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Organ odwoławczy nie uznał zasadności argumentacji odwołania. W uzasadnieniu podkreślił, że przewodniczącym ZKZS jest lekarz specjalista [...], który jednak nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych z § 2 rozporządzenia. Lekarz, który został powołany w [...] r. na stanowisko kierownika Zespołu, zgodnie z informacją pisemną Szpitala [...] r. rozpoczął szkolenie organizowane przez "B", którego ukończenie będzie uprawniało go do pełnienia funkcji kierownika ZKZS. Zarzuty odwołania pozostają zatem w sprzeczności z oświadczeniami Szpitala o podjętych działaniach w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zapewnieniami, że ukończenie kursu będzie uprawniało powołanego lekarza do pełnienia funkcji przewodniczącego zespołu. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.151). kierownicy podmiotów leczniczych wykonują działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne są zobowiązani do wdrożenia i zapewnienia funkcjonowania systemu zapobiegania i zwalczania zakażeń szpitalnych obejmującego: powołanie i nadzór nad działalnością zespołu i komitetu kontroli zakażeń szpitalnych, a tym samym do powołania zespołu składającego się z osób posiadających kwalifikacje wymienione w § 2 rozporządzenia. Kierownicy podmiotów leczniczych są obowiązani do podejmowania działań zapobiegającym szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, na co ma wpływ odpowiednia polityka kadrowa, za która są odpowiedzialni. Brak w zespole przewodniczącego o odpowiednich kwalifikacjach może wpłynąć na merytoryczną działalność zespołu kontroli a tym samym na prawidłową realizację obowiązku zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Szpital konsekwentnie zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze decyzji zarzucono trwałą nieważność, wobec wskazania terminu jej wykonania do dnia 30 września 2018 r., podczas gdy nakaz taki nałożony ze sztywnym terminem, jest niemożliwy do wykonania przez skarżącego a niemożliwość ta ma charakter obiektywny. W takim terminie niemożliwe jest pozyskanie lekarza o wymaganych kwalifikacjach, jak również zorganizowanie kursu dla ich pozyskania. Wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podkreślił, że kurs na który zgłosił się pracownik nie odbył się a następny będzie organizowany na przełomie września i października 2018 r. Organy winny zatem dokładnie sprawdzić, czy w zakreślonym terminie możliwe jest wykonanie wydanego nakazu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że nawet z wniesionej skargi wynika, że termin zakreślony decyzją był realny dla jej realizacji. Jak wynika z pisma lekarza z [...] r. kolejny kurs rozpoczyna się na przełomie września/października 2018 r. Tak więc nadal pozostaje realna możliwość wykonania obowiązku w terminie do 30 września 2018 r. Nadto organ wskazał, że jeżeli termin tego kursu ulegnie zmianie to, Szpital może wystąpić o jego zmianę na podstawie art. 155 kpa wykazując, z wskazany lekarz w nim uczestniczy. Na rozprawie Dyrektor Szpitala oświadczył, że lekarz rozpoczął szkolenie w październiku lub listopadzie 2018 r. i spełnia wymogi rozporządzenia. Nie wnosił o zmianę terminu wskazanego w decyzji mimo, że kurs wyznaczony na luty 2018 r. się nie odbył, gdyż uważał, że wniesienia odwołania będzie wystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny był obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też prawo to narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, albowiem ocena przeprowadzonego postępowania oraz treści rozstrzygnięcia nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako wydanej z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności Sąd zbadał obie decyzje pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych, w tym wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, tj. czy decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter stały, jak twierdzi skarżący. Sąd, podobnie jak organy obu instancji nie dopatrzył się jednak tego rodzaju wad. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralną całość można bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia, sprowadzającego się do nakazania Dyrektorowi Szpitala powołanie na stanowisko przewodniczącego Zespołu Kontroli Zakażeń Szpitalnych lekarza o kwalifikacjach określonych w § 2 rozporządzenia w sprawie kwalifikacji członków zespołu kontroli zakażeń. Decyzja jest adresowana do osoby odpowiedzialnej za zatrudnienie personelu i dbałość o spełnienie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych określonych w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zdaniem Sądu, nie można decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Sam skarżący wskazywał na realność zakreślonego terminu w pismach z [...] r., jak i [...] r. wskazując na terminy szkoleń w których ma uczestniczyć przewodniczący Zespołu celem uzupełnienia posiadanych kwalifikacji, zgodnie z wymaganiami określonymi wskazanym rozporządzeniem. Decyzja zatem była wykonalna w dacie jej wydania i adresowana do osoby uprawnionej. Jak wynika z orzeczeń sądów administracyjnych trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, z wyegzekwowaniem wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy nie stanowią o niewykonalności decyzji (zobacz wyrok NSA z 2.09.2016 r., I OSK 698/15, LEX nr 2118790). Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS). Z art. 1 tej ustawy wynika, że instytucja ta jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru m.in. nad warunkami higieny środowiska, warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciw epidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 ustawy). Do zakresu działania PIS w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zatem przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego mieści się w zakresie zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym również zakażeń w szpitalu, a także zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych czy uodpornienia osób podatnych na zakażenie, regulują przepisy ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi. W literaturze medycznej obowiązki ciążące na podmiocie leczniczym, których założeniem jest wdrożenie i stosowanie procedur gwarantujących ochronę przed zakażeniami i chorobami zakaźnymi, dzieli się na: obowiązki o charakterze ogólnym (utrzymanie odpowiedniego stanu sanitarnego pomieszczeń szpitala, właściwa gospodarka odpadami etc.), obowiązki o charakterze organizacyjno-funkcjonalnym (np. minimalizowanie ryzyka zakażeń w szpitalu i powołanie zespołu lub komitetu kontroli zakażeń), obowiązki o charakterze ewidencyjno-sprawozdawczym (np. przygotowanie raportów dotyczących aktualnej sytuacji epidemiologicznej szpitala, zgłaszanie potwierdzonego endemicznego wzrostu zakażeń w szpitalu, prowadzenie dokumentacji w tym przedmiocie), a także obowiązki o charakterze faktycznym (np. zapewnienie środków ochrony indywidualnej dla personelu medycznego oraz pacjentów). Zadania kierowników szpitali w zakresie wdrażania oraz funkcjonowania zapobiegania i zwalczania zakażeń w szpitalu, uwzględniając brzmienie art. 14 ust. 1 tej ustawy obejmują powołanie i nadzór nad działalnością zespołu i komitetu kontroli zakażeń w szpitalu (pkt 1), ocenę ryzyka i monitorowanie występowania zakażeń w szpitalu i czynników alarmowych (pkt 2), organizację systemu udzielania świadczeń zdrowotnych, w sposób zapewniający: a) zapobieganie zakażeniom w szpitalu i szerzeniu się czynników alarmowych, b) warunki izolacji pacjentów z zakażeniem lub chorobą zakaźną oraz pacjentów szczególnie podatnych na zakażenia (...) Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu skład zespołu kontroli zakażeń w szpitalu wchodzą: lekarz jako przewodniczący zespołu, pielęgniarka lub położna jako specjalista do spraw epidemiologii lub higieny i epidemiologii, w liczbie nie mniejszej niż 1 na 200 łóżek szpitalnych, a także diagnosta laboratoryjny jako specjalista do spraw mikrobiologii, (...). Do zadań zespołu kontroli zakażeń w szpitalu należy natomiast: opracowywanie i aktualizacja systemu zapobiegania i zwalczania zakażeń w szpitalu; prowadzenie kontroli wewnętrznej w zakresie realizacji działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych oraz przedstawianie wyników i wniosków z tej kontroli kierownikowi szpitala i komitetowi zakażeń w szpitalu; szkolenie personelu w zakresie kontroli zakażeń w szpitalu; konsultowanie osób podejrzanych zakażenie lub chorobę zakaźną oraz tych, u których rozpoznano zakażenie lub chorobę zakaźną. W myśl art. 15 ust. 3 i 4 ustawy o zapobieganiu skład komitetu kontroli zakażeń w szpitalu wchodzą pracownicy szpitala: kierownik szpitala lub jego przedstawiciel oraz wyznaczeni przez niego kierownicy komórek organizacyjnych szpitala, w tym działu diagnostyki mikrobiologicznej, centralnej sterylizatorni, apteki szpitalnej – jeżeli szpital posiadatakie komórki organizacyjne; przewodniczący oraz członkowie zespołu kontroli zakażeń w szpitalu; (...) Natomiast wymagane kwalifikacje członków zespołu kontroli zakażeń w szpitalu określa rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie kwalifikacji członków zespołu kontroli zakażeń szpitalnych. Wynika z niego, że przewodniczący zespołu powinien posiadać co najmniej 3-letnie doświadczenie w wykonywaniu zawodu lekarza w szpitalu oraz tytuł specjalisty lub uzyskać specjalizację I stopnia w jednej z następujących dziedzin medycyny: epidemiologia lub higiena i epidemiologia, mikrobiologia lub mikrobiologia lekarska, choroby zakaźne, organizacja ochrony zdrowia, zdrowie publiczne. Przewodniczącym zespołu może też być lekarz, który rozpoczął specjalizację w jednej z wymienionych dziedzin lub posiada inną specjalizację oraz co najmniej 2-letnie doświadczenie w pracy w zespole kontroli zakażeń w szpitalu i ukończył kurs specjalistyczny w zakresie epidemiologii szpitalnej oraz posiada świadectwo jego ukończenia lub jest w trakcie odbywania kursu specjalistycznego w zakresie epidemiologii szpitalnej prowadzonego przez podmioty, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634, z późn. zm.). Jak wykazała przeprowadzona kontrola w "A" w R., lekarz, któremu powierzono funkcję przewodniczącego ZKZS nie posiadał wymaganych § 12 rozporządzenia kwalifikacji. Został powołany w [...] r. a kontrola miała miejsce w dniach [...]-[...] r. Skarżący nie negował świadomości powołania lekarza o niepełnych kwalifikacjach ale wskazywał na działania naprawcze w postaci skierowania lekarza na stosowne szkolenie, które miało rozpocząć się w marcu 2018 r. Zapis taki wynikał z przedstawionego zgłoszenia na kurs organizowany przez "B". W tej sytuacji, mając na względzie wskazane wyżej przepisy ustawy o zapobieganiu oraz działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, organ miał obowiązek podjęcia działań nakazowych w celu dostosowania stanu faktycznego do wymagań prawnych. Zauważyć należy, że przepis ten nie stanowi podstawy do wydania przez inspektora sanitarnego aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania tego przepisu prowadzi do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. T. Woś, Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334). Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym celem sankcji stanowiącej nakaz usunięcia naruszeń jest powrót do stanu zgodnego z wymaganiami prawa, a nie represja (por. M. Stahl red., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, LEX 2013, s. 88-91). Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej. Usunięcie wskazanej w decyzji wadliwości leżało w gestii jej adresata. Art. 27 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". Błąd organizacyjny polegający na nieprawidłowym zarządzaniu podmiotem leczniczym, tudzież jego poszczególnymi komórkami, nieprawidłowa obsadę stanowisk, może uzasadniać przypisanie winy kierownikowi podmiotu lub osobom przez niego upoważnionym do realizacji określonych zadań. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań nałożonych ustawą. Należy też zauważyć, że kierownik podmiotu leczniczego może ponosić odpowiedzialność karną w przypadku udowodnienia, że świadomie powierzał obowiązki członków zespołu lub komitetu zakażeń w szpitalu osobom niekompetentnym, nieposiadającym wymaganych przepisami kwalifikacji i doświadczenia zawodowego. Członkowie zespołu lub komitetu zakażeń w szpitalu będą natomiast ponosić odpowiedzialność karną w sytuacji jednoznacznego ustalenia ignorowania powierzonych im zadań, czy niedopełniania obowiązków wynikających z nadzoru epidemiologicznego [...] a wystąpieniem zakażeń w szpitalu lub realnego, bezpośredniego ryzyka ich wystąpienia w oddziałach podmiotu leczniczego (zobacz Wąsik D., artykuł Prok. i Pr. 2017/4/40-57). Podsumowując należy stwierdzić, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, które nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Ponieważ taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie a sam skarżący wskazał termin w który realne usuniecie uchybienia było możliwe i organ okoliczność tą uwzględnił, to decyzja odpowiada prawu. Przywołany przepis nie nakazuje stwierdzania naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w drodze decyzji; ale wyłącznie usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. Czynności te są różnorodne i wymienione w rozdziale 3 ustawy o PIS – art. 23 do 37a (zobacz Kucharski Piotr, OSP.1994.7-8.130, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1992 r., I SA 1156/92). Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.