III SA/Gl 836/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant St. Sekr. Sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2019 r. sprawy ze skargi ,,A’’ Sp. z o.o. w Z. na pismo Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] r., nr [...] Zarząd Województwa Śląskiego działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 nie uwzględnił protestu złożonego przez A Sp. z o.o. w Z. – dalej strona, skarżący, wnioskodawca - dotyczącego negatywnej oceny wniosku nr [...], złożonego w ramach konkursu nr [...]. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. – dalej w skrócie "ustawa wdrożeniowa") oraz w oparciu o następujące ustalenia. Wnioskodawca -A Sp. z o.o. w Z., w dniu 18 kwietnia 2019 r. złożyła w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Owsiane, pasterskie oraz inne - innowacyjne, naturalne, ekologiczne, regionalne piwa, oparte na biotechnologii tradycyjnej dawnych górali z. Wdrożenie i komercjalizacja innowacji: produktowej oraz procesowej" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. Wnioskowi nadano numer: [...]. Pismem z 13 maja 2019 r. Instytucja Organizująca Konkurs – B (dalej: B) poinformowała Wnioskodawcę, iż w wyniku oceny formalnej złożonego wniosku aplikacyjnego wraz z załącznikami, zaistniała konieczność poprawy i uzupełnienia przedmiotowej dokumentacji. Zakres zmian, jakich należało dokonać wraz z instrukcją dotyczącą złożenia uzupełnionego/ poprawionego wniosku o dofinansowanie, przedstawiono w załączniku do pisma (Uwagi ogólne do wniosku o dofinansowanie oraz Zastawienie uwag do wniosku). Pismem z dnia 29 maja 2019 r. wnioskodawca złożył poprawiony i uzupełniony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu. W piśmie z dnia [...]r., o nr [...], B poinformowała wnioskodawcę, że wniosek z uwagi na negatywną ocenę formalną dokonaną po ocenie spełnienia kryteriów formalnych podlega odrzuceniu. Wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu niespełnienia formalnych kryteriów wyboru projektów stanowiących załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. W efekcie przedmiotowy wniosek nie został zakwalifikowany do oceny merytorycznej. Odnośnie kryterium zerojedynkowego – niepodlegającego uzupełnieniom, stwierdzono, że: Kwalifikowalność przedmiotowa projektu – wniosek został oceniony negatywnie, gdyż wnioskodawca nie dochował efektu zachęty. Zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku aplikacyjnym celem przedsięwzięcia jest wyposażenie browaru w linię produkcyjną oraz inne niezbędne urządzenia, a obiekty położone przy ul. [...] są własnością spółki i zostały, wskutek prac remontowo-adaptacyjnych, przeprowadzonych w minionych dwóch latach, w pełni przystosowane do zainstalowania przewidzianych do zakupu w projekcie urządzeń browaru. (...) Pomieszczenia czekają tylko na montaż maszyn i urządzeń. W piśmie dot. uzupełnienia wnioskodawca został poproszony o dostarczenie pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie oraz wszystkich stron dziennika budowy a także o złożenie wyjaśnień w kontekście wymogu spełnienia efektu zachęty. W odpowiedzi wnioskodawca załączył dokumentację w tym zakresie, w szczególności: pozwolenie na budowę (decyzja nr [...]z dnia [...]r. wydaną przez Starostę Z.), dziennik budowy oraz wyjaśnienia odnoszące się do efektu zachęty. Zgodnie z treścią decyzji nr [...] zatwierdza ona projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę dla T.S. Pozwolenie obejmuje przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku oraz zmianę sposobu użytkowania na cele mini browaru rzemieślniczego z funkcją mieszkalną w mieście Z., na działce o nr ewidencyjnym [...], [...], [...]. Jak wynika z dziennika budowy rozpoczęcie inwestycji miało miejsce [...]r. (o czym świadczy pierwszy wpis w dzienniku budowy). Rozpoczęto prace związane z inwestycją poprzez "wytycznie zgodnie z projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania działki". Zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku aplikacyjnym, wnioskodawca ubiega się o wsparcie na zakup: zestawu urządzeń warzelni, zestawu rozlewu do butelek, wytwornicy pary, systemu wentylacji i detekcji gazu oraz analizatora piwa/refraktometru. Projekt ma być zlokalizowany w nieruchomości będącej efektem inwestycji realizowanej w wyniku uzyskania decyzji budowlanej nr [...]. B uznał, że wnioskodawca nie dochował efektu zachęty, gdyż realizacja zamierzenia inwestycyjnego (przedsięwzięcia ujętego we wniosku aplikacyjnym) dotyczącego uruchomienia browaru w Z. przy ul. [...], została rozpoczęta przed złożeniem wniosku aplikacyjnego. Wnioskodawca rozpoczynając prace budowlane związane z przebudową i rozbudową istniejącego budynku oraz zmianą sposobu użytkowania na cele mini browaru rzemieślniczego z funkcją mieszkalną, rozpoczął jednocześnie realizację przedsięwzięcia ujętego we wniosku aplikacyjnym. Zdaniem B nie można przyjąć wyjaśnień Wnioskodawcy, iż efekt zachęty został spełniony, gdyż prace remontowo-adaptacyjne pomieszczeń z przeznaczeniem na ulokowanie w nim browaru, nie są częścią projektu złożonego w konkursie w B, ponieważ nadal z dokumentów wynika, że przedsięwzięcie dotyczące przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku oraz zmianę sposobu użytkowania na cele mini browaru rzemieślniczego zostało rozpoczęte przed złożeniem wniosku. W pkt. B.13.2. w polu "Uzasadnienie spełnienia efektu zachęty" wnioskodawca potwierdził, iż projekt spełnia efekt zachęty. Złożonego oświadczenia w tym zakresie nie można przyjąć, gdyż załączono jednocześnie dokumentację potwierdzającą, że efekt zachęty nie został dochowany. Tymczasem, zgodnie z art. 6 Rozporządzenia 651/2014 KE możliwość uzyskania wsparcia zależy m.in. od faktu czy dochowany został efekt zachęty. Zgodnie z treścią pkt. 2 przedmiotowego artykułu: "Uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności". W przypadku ocenianego projektu rozpoczęcie prac nad projektem miało miejsce przed złożeniem wniosku, gdyż prace budowlane integralnie związane z przedsięwzięciem mającym na celu przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku oraz zmianę sposobu użytkowania na cele mini browaru rzemieślniczego zostały rozpoczęte w 2017r., czyli przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. W związku z powyższym wniosek o dofinansowanie projektu otrzymał negatywną ocenę formalną i nie został zakwalifikowany do oceny merytorycznej. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawca wniósł do Instytucji Zarządzającej protest od negatywnej oceny formalnej, w którym odniósł się do uwag wskazanych przez B, w ramach ww. kryteriów. W uzasadnieniu protestu wnioskodawca stwierdził, że budynek będący własnością spółki został przebudowany i rozbudowany przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, przy czym wszelkie prace w obiekcie zostały wykonane ze środków własnych i zakończone przed przesłaniem projektu na konkurs. Tym samym ani obiekt, ani jakiekolwiek roboty z nim związane nie były i nie są przedmiotem projektu, tym bardziej że wnioskodawca nie ubiegał się i nie ubiega o ich dofinansowanie. Przedmiotem projektu jest wyłącznie zakup urządzeń browaru. Dlatego też zarzut rozpoczęcia realizacji projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie jest nieuzasadniony. Stosując interpretację oceniających wniosek, uznać należałoby, że sam fakt posiadania obiektu niezbędnego do instalacji planowanych do zakupu w ramach projektu maszyn i urządzeń przesądza o niespełnieniu efektu zachęty i dyskwalifikuje projekt, co dotyczyłoby większości firm biorących udział w konkursie. W pkt B.11.1 Czy projekt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych? Strona wnioskująca wpisała, zgodnie z prawdą: "Nie. Projekt nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych", jako że zostały one wykonane przed złożeniem projektu i nie wchodzą w jego zakres. Pomimo to w trakcie oceny formalnej została wezwany do dostarczenia pozwolenia na budowę, co wywołało jego zdziwienie, gdyż, obiekt – gotowy do zainstalowania linii produkcyjnej przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, nie był i nie jest przedmiotem projektu. Wezwanie do dostarczenia pozwolenia na budowę strona uznała za konieczność udowodnienia, iż obiekt spełnia wymogi prawne, pozwalające na instalację w nim urządzeń browarniczych. Podkreśliła, że wbrew uwadze zawartej w piśmie B z dnia [...]r., "przedsięwzięcie" polegające na przebudowie i rozbudowie budynku z przeznaczeniem na browar nie jest ujęte we wniosku aplikacyjnym, gdyż nie jest przedmiotem projektu. Przedmiot projektu stanowi wyłącznie zakup urządzeń browaru rzemieślniczego. Zaznaczono, iż pierwsza wersja projektu złożona została w B, w identycznym konkursie, w 2017 roku, gdzie prace adaptacyjne w budynku zostały rozpoczęte przed złożeniem tamtego projektu, co we wniosku przedstawiono, a pomimo to nikt nie zakwestionował tego podczas oceny formalnej i nie domagał się od nas spełnienia wymogu efektu zachęty wobec obiektu. Powodem odrzucenia poprzedniej wersji wniosku był zbyt niski stopień przygotowania do realizacji projektu. Obecnie wniosek jest dyskredytowany dlatego, że wnioskodawca jest w pełni gotowy do wykonania działań projektowych. Takie podejście do sprawy uniemożliwia wzięcie udziału także w następnych konkursach. Instytucja Zarządzająca w ramach ponownej oceny wniosku po podjęciu uchwały nr [...]z dnia [...]r. przez IZRPO nie uwzględniła protestu dotyczącego oceny wniosku nr [...]złożonego w ramach konkursu nr [...]. Wskazała, iż odnośnie oceny kryterium formalnego zerojedynkowego niepodlegającego uzupełnieniom: Kwalifikowalność przedmiotowa projektu jest oceniania wg Kryteriów wyboru projektów: gdzie weryfikacja przedmiotowego kryterium przeprowadzana jest w oparciu o zapisy SZOOP RPO WSL Regulaminu konkursu oraz ogłoszenia o konkursie. Ponadto, jak wynika z dokumentu Kryteria wyboru projektu; "Uchybieniami formalnymi o zasadniczym charakterze, które nie podlegają możliwości poprawy są w szczególności: 1. projekt jest niezgodny z typami projektów przewidzianymi w ramach danego Działania, 2. status wnioskodawcy jest niezgodny ze statusem przedsiębiorstw uprawnionych do wnioskowania w ramach konkursu, 3. wnioskodawca podlega wykluczeniu z ubiegania się o dofinansowanie, 4. projekt nie spełnia efektu zachęty, 5. projekt został rozpoczęty przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, 6. miejsce realizacji projektu jest niezgodne z zapisami SZOOP, 7. wnioskodawca dokonał nieuzasadnionych zmian, o których mowa w Regulaminie konkursu (np. dodanie/usunięcie z zakresu rzeczowego wydatku, dodanie/usunięcie celu lub rezultatu projektu)". IZ RPO podejmując rozstrzygnięcie o negatywnej ocenie projektu wskazała iż nie został spełniony efekt zachęty, gdzie jej zdaniem pojęcie "projekt" obejmuje zarówno: etap przygotowań, który w przedmiotowej sprawie obejmował realizację prac remontowo/ adaptacyjnych w obiekcie przeznaczonym na cele prowadzenia mini browaru rzemieślniczego (tj. zgodnie z dokumentacją budowlaną: projekt, decyzja pozwolenia na budowę) - etap niezbędny/umożliwiający prawidłową realizację działań ujętych we wniosku; etap wyposażenia browaru (tj. realizacja działań objętych wnioskiem). Wskazała na ścisłą zależność pomiędzy ww. etapami, jako koniecznymi i niezbędnymi do prawidłowej realizacji zamierzenia inwestycyjnego, które ma polegać na uruchomieniu linii produkcyjnej piw rzemieślniczych w browarze wnioskodawcy. Tymczasem, zdaniem wnioskodawcy, dokonując oceny zagadnienia spełnienia efektu zachęty, należało odnieść się do założeń projektowych, rozumianych tutaj, jako ogół działań zaprezentowanych wyłącznie we wniosku o dofinansowanie, traktując tym samym etap przeprowadzenia prac remontowo- adaptacyjnych obiektu przeznaczonego na zakład produkcyjny browaru, jako etap przygotowawczy, co do zasady niezwiązany z przedmiotem wniosku i to pomimo, iż realizacja tego etapu, była niezbędna w celu umożliwienia rozpoczęcia działalności produkcyjnej opisanej we wniosku. Weryfikując prawidłowość oceny przeprowadzonej przez B, Zarząd Województwa Śląskiego wskazał, iż w myśl definicji zagadnienia "spełnienia efektu zachęty" pod pojęciem "projekt" należy rozumieć określenie zgodnie z wytycznymi ujętymi w art. 6 pkt. 2 Rozporządzenia 651/2014 KE. Tam podano iż: "uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. (...)", Jednocześnie, jak wynika z informacji ujętych w Instrukcji wypełniania wniosku, dot. "uzasadnienie spełnienia efektu zachęty "-należy oświadczyć, czy realizacja projektu nie została rozpoczęta przed złożeniem wniosku o dofinansowanie oraz czy został spełniony efekt zachęty w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) NR 651/2014. Organ wskazał, iż przez rozpoczęcie realizacji projektu rozumie się warunek wynikający wprost z art. 2 ust. 23 Rozporządzenia 651/2014 który stanowi, iż jest to rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie związane z realizacją projektu, w tym zamówienie urządzenia lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw; zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Organ zaznaczył, iż w konkursie wszyscy Wnioskodawcy (niezależnie od wybranych podstaw prawnych) zobligowani są do spełnienia efektu zachęty oraz rozpoczęcia realizacji projektu po złożeniu wniosku o dofinansowanie" Zarząd Województwa Śląskiego stwierdził, że wytyczne ujęte w Rozporządzeniu 651/2014 KE nie pozwalają na ocenę wyłącznie tego zakresu prac związanych z projektem, który został wykazany w ramach danego wniosku o dofinansowanie, ale wskazują na potrzebę weryfikacji wszystkich działań dotyczących planowanego do wdrożenia zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego też weryfikacja omawianego zagadnienia przeprowadzana jest w kierunku zbadania konieczności oraz niezbędności realizacji wszystkich tych działań związanych z zamierzeniem inwestycyjnym określonym we wniosku, które umożliwiają/warunkują osiągnięcie celu określonego we wniosku o dofinansowanie. Wskazał, iż by uniknąć wystąpienia wątpliwości interpretacyjnych co do sposobu określenia faktycznego momentu rozpoczęcia realizacji projektu, wytyczne konkursowe jednoznacznie wskazują, że pod tym pojęciem należy rozumieć moment: rozpoczęcia robót budowlanych związanych z inwestycją, względnie podjęcia pierwszych prawnie wiążących zobowiązań związanych z realizacją projektu, tj. podjęcie takich zobowiązań, które sprawiają, że zamierzenie inwestycyjne staje się nieodwracalne. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej wytyczne konkursowe, a także zapisy dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy, w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że oceniający B w sposób prawidłowy dokonali oceny kryterium formalnego Kwalifikowalność przedmiotowa projektu, uznając, że: "(...) Wnioskodawca nie dochował efektu zachęty". W tym bowiem zakresie oceniający wskazując na; przedmiot/cel projektu -wyposażenie browaru w linię produkcyjną oraz inne niezbędne urządzenia , jego lokalizację, podjęte przez wnioskodawcę czynności, obejmujące przystosowanie budynku na cele produkcji piwa oraz czas trwania przeprowadzenia prac remontowo-adaptacyjnych browaru: gdzie "(...) obiekty położone przy ul. [...] są własnością spółki i zostały, wskutek prac remontowo-adaptacyjnych, przeprowadzonych w minionych dwóch latach, w pełni przystosowane do zainstalowania przewidzianych do zakupu w projekcie urządzeń browaru, a w załącznikach do wniosku (pozwolenie na budowę, dziennik budowy), wskazano iż zakres inwestycji obejmuje przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku oraz zmianę sposobu użytkowania na cele mini browaru rzemieślniczego z funkcją mieszkalną w m. Z.. Jak wynika z dziennika budowy rozpoczęcie inwestycji miało miejsce [...]r. i stanowiło realizację projektu, na którą składa się przystosowanie obiektu zgodnie z projektem budowlanych stricte pod prowadzenie zakładu produkcyjnego browaru oraz jego wyposażenie. Tym samym realizację tą rozpoczęto jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie w ramach naboru [...]. Oceniający w konsekwencji uznali, że wnioskodawca rozpoczynając prace budowlane związane z przebudową i rozbudową istniejącego budynku oraz zmianą sposobu użytkowania na cele mini browaru rzemieślniczego z funkcją mieszkalną, rozpoczął realizację przedsięwzięcia ujętego we wniosku aplikacyjnym przed jego złożeniem. Organ podkreślił, iż niemożliwe jest, aby wnioskodawca zrealizował projekt polegający na "(...) wyposażeniu browaru w linię produkcyjną oraz inne niezbędne urządzenia", bez przeprowadzonych wcześniej prac budowlanych. Inaczej mówiąc, nie byłoby możliwe rozpoczęcie działalności gospodarczej, polegającej na produkcji piwa w sytuacji, gdyby wnioskodawca posiadał wyłącznie urządzenia linii produkcyjnej (będącej przedmiotem wniosku), bez odpowiednio przystosowanego budynku na cele prowadzenia mini browaru. Podobnie, nie jest możliwa produkcja piwa w budynku browaru, ale bez wyposażenia go w odpowiednie urządzenia. Dlatego też oceniający słusznie uznali (w myśl definicji ujętych w Rozporządzeniu 651/2014, iż momentem rozpoczęcia realizacji projektu jest moment rozpoczęcia prac budowlano-adaptacyjnych, związanych z zamierzeniem inwestycyjnym zaprezentowanym we wniosku. Końcowo odnosząc się do zarzutu, że pierwsza wersja projektu, złożona w identycznym konkursie w 2017 roku wskazywała na rozpoczęcie prac budowlano-adaptacyjnych przed złożeniem tamtego projektu, co nie zostało zakwestionowane przez ówczesnych oceniających, którzy nie domagali się spełnienia wymogu efektu zachęty organ zauważył, że na etapie procedury odwoławczej weryfikowane jest, czy ocena danego projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z obowiązującą dokumentacją konkursową, a także, czy zakres przeprowadzonej oceny odpowiada treściom znajdującym się w danym (konkretnym) wniosku o dofinansowanie oraz jego załącznikach. Natomiast podczas rozpatrywania protestu, nie porównuje się sytuacji, które miały miejsce podczas oceny innych wniosków o dofinansowanie, złożonych w ramach innych konkursów. W skardze, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na rozstrzygniecie protestu, strona zarzuciła: naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 6 ust. 1 i 2 oraz pkt 18 Preambuły rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu - zwanego dalej rozporządzeniem nr 651/2014 oraz w zw. z pkt 1 ppkt 6 Regulaminu konkursu nr [...] poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącej nie spełnia kryterium "efektu zachęty", podczas gdy prawidłowa ocena przedsięwzięcia dokonana przez pryzmat należytej wykładni wymogu formalnego w postaci wystąpienia "efektu zachęty" prowadzi do odmiennego wniosku. Zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu jednocześnie błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż wykonane prace adaptacyjne w budynku stanowiącym własność skarżącej, stanowiły rozpoczęcie działalności objętej wnioskiem o dofinansowanie w zakresie uruchomienia nowatorskiej i innowacyjne linii produkcyjnej, pozwalającej na wytwarzanie produktu naturalnymi metodami opartymi na specyficznej biotechnologii, praktykowanej niegdyś przez górali z.. W ocenie skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi konsekwencję naruszenia przepisów prawa materialnego oraz błędów w zakresie czynionych ustaleń faktycznych. Wskazała, że mając na uwadze art. 14 ust. 1 środki regionalnej pomocy inwestycyjnej są zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), jeżeli spełnione są m.in. warunki ustanowione w rozdziale I. Tam zaś w art. 6 ustanowione zostało kryterium efektu zachęty. W ustępie 2 art. 6 przyjęto, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 23 Rozporządzenia nr 651/2014 za "rozpoczęcie prac" uważa się rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Powyższe zapisy prawodawcy unijnego przeniesione zostały do postanowień Regulaminu konkursu, który wchodzi w zakres systemu realizacji. W efekcie, zdaniem skarżącej spółki, powstaje konieczność zrealizowania przez wnioskodawcę tzw. "efektu zachęty" (w rozumieniu art. 6 rozporządzenia 651/2014). Naruszenie wyżej opisanego wymogu oznacza dyskwalifikację całego projektu. Strona podkreśliła, iż modernizowany obiekt obejmować miał dwie funkcje, a mianowicie mieszkalną i produkcyjną zaś projekt dotyczy wyłączenie drugiego z obszarów zastosowań przedmiotowego budynku. Powyższe nie wyklucza prowadzenia przez skarżącą działalności w innym zakresie, zbieżnym z funkcją i przeznaczeniem budynku, stosownie do wskazanego w KRS przedmiotu działalności skarżącej. Strona podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość nie jest sama w sobie częścią projektu i będzie wykorzystywana również na inne cele. Zwróciła uwagę na zakres rzeczowy zgłoszonego projektu w zakres którego wchodzi wyłącznie zakup urządzeń, pozwalających na wdrożenie innowacji w toku procesu produkcyjnego. A zatem zakres rzeczowy projektu nie obejmuje modernizacji nieruchomości. Objęto nim natomiast wyłącznie zakup środków trwałych, z których wykorzystaniem świadczone będą innowacyjne usługi. Sporna nieruchomość stanowi więc jedynie jeden z elementów służących do osiągnięcia celów zakładanych w projekcie. Zgodnie z art. 2 ust. 18 ustawy wdrożeniowej projekt jest rozumiany, jako przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji. Owym celem wskazanym przez wnioskodawcę jest wdrożenie na rynek innowacyjnej technologii, która nie występuje na rodzimym rynku. Nadto, podana w Regulaminie definicja rozpoczęcia prac wskazuje, że chodzi o podjęcie pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna. Tymczasem, adaptacja nieruchomości nie sprawia, że inwestycja objęta wnioskiem o dofinasowanie staje się nieodwracalna, bowiem nowy obiekt będzie wykorzystywany w działalności skarżącej zaś wykonane adaptacje nie muszą posłużyć do wyprodukowania i wprowadzenia na rynek produktu innowacyjnego, lecz tradycyjnego, który z łatwością można odnaleźć na półkach sklepowych. Co istotne inwestycja ta będzie przeznaczona również na inne cele, a nie tylko na potrzeby zgłoszonego projektu. Posiadanie już wcześniej niezbędnego zaplecza w postaci obiektu budowlanego nie może pociągać dla skarżącego negatywnych konsekwencji. Przeciwnie, byłoby niezrozumiałym z punktu widzenia racjonalności podejmowania decyzji gospodarczych, zwłaszcza szybkiego reagowania na potrzeby klientów, gdyby skarżąca wstrzymywała się z adaptacją obiektu do czasu otrzymania dofinasowania. Takie spojrzenie na prowadzenie działalności gospodarczej byłoby nieracjonalne i ekonomicznie nieuzasadnione. Zdaniem skarżącej wykonanie prowadzenia prac budowlanych przed złożeniem wniosku o dofinasowanie zakupu urządzeń, nie jest wystarczające do uznania, że nastąpiło już rozpoczęcie prac przy przedmiotowym projekcie. Podkreśliła, że ani ustanowiony Regulamin Konkursu, ani żaden inny przepis systemu realizacji czy też prawa powszechnie obowiązującego, nie uzależnia osiągnięcia efektu zachęty od wykorzystania w projekcie jedynie nowych zasobów materialnych, które powstały po złożeniu wniosku o dofinasowanie (tak NSA w wyroku z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 472/17). W podsumowaniu swojego stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, stwierdzono, że nie niweczy efektu zachęty wykorzystanie przez skarżącą zmodernizowanego obiektu, poprzez umieszczenie w nim urządzeń pozyskanych w drodze dofinansowania. Nadto modernizacja obiektu sama w sobie nie przyczynia się w żadnym stopniu do wprowadzenia innowacyjnej technologii produkcji, bowiem do osiągnięcia ww. celu potrzebne są wyspecjalizowane urządzenia wraz z szeroko pojętym zapleczem, którym dysponuje skarżąca. W konsekwencji nie niweczy efektu zachęty wykorzystanie przez skarżącą zaplecza zrealizowanego jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Przeciwnie, wykonanie prac adaptacyjnych przez skarżącą świadczy zdecydowanie o racjonalności podejmowanych przez nią decyzji w sensie ekonomicznym. Odmowa przyznania w takim przypadku dofinasowania oznacza, że skarżąca ponosiłaby negatywne konsekwencje z tego właśnie powodu. W rezultacie, wykonane adaptacje nie mogą zostać uznane, jak przyjął organ, za początek realizacji wnioskowanego do dofinansowania projektu, którego celem jest wdrożenie innowacyjnych usług. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa), w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r. poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał ustawodawca w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). Natomiast, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy. W przepisach samej ustawy wdrożeniowej przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także rodzaje rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, rozpoznając skargę (art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Kontrola sądowa, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego w ramach komisji oceny projektów oraz instytucji zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, tj. mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej. Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą winno zawierać szczegółową, jednoznaczną i rzetelną analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, z rozważeniem zarzutów i uwag zarówno osób oceniających projekt (ekspertów) w kartach oceny merytorycznej, jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana winna być swoboda - nie powinna ona jednak być dowolna i nacechowana arbitralnością. Dowolna będzie ona wówczas, gdy będzie sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdy niewyjaśnione będą zrozumiale przesłanki oceny. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie uczyniono zadość wskazanym regułom i że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie nosi znamion arbitralności, czy dowolności. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należy przede wszystkim zauważyć, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności nieuwzględnienia protestu strony skarżącej na negatywną ocenę formalną wniosku dotyczącą projektu pn " "Owsiane, pasterskie oraz inne - innowacyjne, naturalne, ekologiczne, regionalne piwa, oparte na biotechnologii tradycyjnej dawnych górali z.. Wdrożenie i komercjalizacja innowacji: produktowej oraz procesowej", a w szczególności czy projekt spełnia Kryterium formalne: Kwalifikowalność przedmiotowa projektu- efekt zachęty. Kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie pozostaje udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawca rozpoczynając prace budowlane związane z przebudową i rozbudową istniejącego budynku oraz zmianą jego sposobu użytkowania na cele mini browaru rzemieślniczego z funkcją mieszkalną, dochował efektu zachęty w sytuacji, gdy po zakończeniu tych prac i przystosowaniu budynku do instalacji przewidzianych w projekcie urządzeń browaru złożył wniosek aplikacyjny na dofinansowanie zakupu tychże urządzeń. Czy w takiej sytuacji prace nad realizacją projektu rozpoczęły się jeszcze przed złożeniem wniosku, a tym samym projekt nie spełnia kryterium formalnego, tzw. efektu zachęty, czy też jak twierdzi skarżący, była to inwestycja pozostająca bez wpływu na oznaczenie początku rozpoczęcia prac przy realizacji projektu, a tym samym na ocenę efektu zachęty. Z powyższymi zagadnieniem wiąże się stwierdzenie czy przyznanie pomocy skarżącej zapewniłoby realizację projektu, który w innym przypadku nie zostałby zrealizowany (zasada konieczności, niezbędności pomocy). W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, rację w tak zakreślonym sporze należy przyznać organowi. Na podstawie art. 14 ust. 1 środki regionalnej pomocy inwestycyjnej są zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jeżeli spełnione są m.in. warunki ustanowione w rozdziale I. Tam zaś w art. 6 ustanowione zostało kryterium "efektu zachęty". W ustępie 2 art. 6 przyjęto, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Z kolei, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 za "rozpoczęcie prac" uważa się rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Powyższe zapisy prawodawcy unijnego przeniesione zostały do postanowień Regulaminu konkursu, który wchodzi w zakres systemu realizacji. Stanowi on mianowicie w ust. 7 pkt 5 pt. Kwalifikowalność wydatków w ramach konkursu, że przez rozpoczęcie realizacji projektu rozumie się rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego co nastąpi najpierw: zakupu gruntów ani prac przygotowawczych takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Wynika to z obowiązku spełnienia przez wnioskodawcę tzw. "efektu zachęty" (w rozumieniu art. 6 rozporządzenia 651/2014). Naruszenie wyżej opisanego wymogu oznacza dyskwalifikację całego projektu. Reguła ta nie dotyczy prac przygotowawczych, takich jak zakup gruntu, uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, które mogą zostać poniesione przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, Ponadto należy podkreślić, że wniosek o dofinansowanie w ramach Konkursu objętego RPO Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 dla osi priorytetowej: III Konkurencyjność MŚP dla działania: 3.2. Innowacje w MŚP wpisywał się w priorytet inwestycyjny 3c i miał doprowadzić do wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu, IZ RPO WD dokonała właściwej wykładni powołanych przepisów w zakresie oceny kryterium efektu zachęty w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Z wniosku o dofinasowanie wynika, że skarżąca przed złożeniem wniosku aplikacyjnego dokonał adaptacji przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku w Z. przy ul. [...], z przeznaczeniem na ulokowanie w nim m.in. browaru. Po dokonaniu tych prac budowlanych - co nie sporne pomiędzy stronami - podjęła działania mające na celu wdrożenie i komercjalizację innowacji produktowej w postaci piwa owsianego i tzw. piw pasterskich poprzez zakupienie linii produkcyjnej oraz innych maszyn na uruchomienie browaru. Wskazywał, iż projekt polega na stworzeniu nowego przedsiębiorstwa zakładając inwestycje w nowoczesne maszyny i urządzenia oraz sprzęt produkcyjny w celu wprowadzenia na rynek innowacyjnego produktu wspartego innowacjami procesowymi a następnie komercjalizację poprzez zaoferowanie na rynku krajowym i zagranicznym popularnego środka spożywczego produkowanego w innowacyjnej technologii. Należy więc dokonać oceny, czy adaptacja przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku z przeznaczeniem na m.in. browar, gdzie zamierzano umiejscowić wnioskowane do dofinansowania urządzenia do produkcji piwa powoduje, że bez jej realizacji wprowadzenie innowacyjnej usługi nie byłoby możliwe. Należy mieć na uwadze również zakres rzeczowy zgłoszonego projektu, który pozwala na ustalenie, czy w jego ramach rozpoczęły się jakiekolwiek prace, co z kolei pozwala na stwierdzenie, czy doszło do naruszenia obowiązku powstrzymania się z rozpoczęciem prac przed złożeniem wniosku. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w zakres ten wchodzi wyłącznie zakup linii produkcyjnej i innych maszyn browaru. A zatem zakres rzeczowy projektu nie obejmował adaptacji istniejącego budynku na cele umieszczenia w nim browaru. Objęto nim natomiast wyłącznie zakup środków trwałych, z których wykorzystaniem świadczona będą innowacja produktowa w postaci piwa owsianego i tzw. piw pasterskich. Adaptacja budynku w Z. przy ul. [...] stanowi więc jedynie jeden z elementów służących do osiągnięcia celów zakładanych w projekcie. Zdaniem organu co Sąd podziela tych kwestii nie można rozdzielać. Zgodnie z art. 2 ust. 18 ustawy wdrożeniowej projekt jest rozumiany, jako przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Owym celem wskazanym przez wnioskodawcę jest wdrożenie na rynek innowacji produktowej w postaci piwa owsianego i tzw. piw pasterskich . Zdaniem Sądu, IZ RPO WD przyjęła zasadnie, że do zaoferowania takiej innowacji produktowej, niezbędne jest zaadaptowanie budynku położonego w Z. przy ul [...] na cele browaru, które nastąpiło przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie. Przedstawione wyżej okoliczności przemawiają za przyjęciem, że adaptacja w/w budynku i realizacja rzeczowego zakresu projektu nie może być rozdzielana i jest wzajemnie powiązana. Zdaniem Sądu, nie sposób traktować prac adaptacyjno remontowych oraz zmianę sposobu użytkowania budynku na cele mini browaru rzemieślniczego jako odrębnego celu od zgłoszonego do dofinansowania. Rację ma organ twierdząc, iż w takim stanie faktycznym nie zostałby spełniony efekt zachęty wymagany rozporządzeniem Komisji nr 651/2014 uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a obowiązujący w postępowaniu jako podstawa prawna ujęta z zał. nr 2 do Regulaminu konkursu dla Działania 3.2 Innowacje w MSP. W art. 6 ustanowione kryterium efektu zachęty jest spełnione gdy pisemny wniosek o przyznanie pomocy jest złożony przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Powyższe zapisy prawodawcy unijnego przeniesione zostały do postanowień Regulaminu konkursu, który wchodzi w zakres systemu realizacji. Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny sprawy za uzasadnione w całości należy uznać stanowisko organu kwestionujące dochowanie efektu zachęty, a w ten sposób i dotrzymanie kwalifikowalności przedmiotowej projektu. Skoro beneficjent złożył pisemny wniosek o przyznanie pomocy po rozpoczęciu prac nad projektem do których należy zaliczyć związane adaptację budynku na potrzeby m.in browaru rzemieślniczego, w którym to obiekcie planowane jest wdrożeniu procesu produkcyjnego dot. innowacyjnego produktu -piwa owsianego i piw pasterskich naturalnych to nastąpiło wyeliminowanie efektu zachęty. Jakkolwiek wniosek o dofinasowanie nie obejmuje prac związanych z adaptacją nieruchomości, to jednak bez nich wdrożenie procesu innowacji produktowej , realizacji celu projektu w postaci piwa owsianego nie było możliwe. W konsekwencji w sprawie nie doszło do uchybienia zarzucanych w skardze przepisów prawa materialnego, art. 6 ust.2 rozporządzenia nr 651/2014. Nie doszło też do naruszenia pkt 18 Preambuły rozporządzenia Komisji który stanowi, iż aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy na działalność, którą i tak beneficjent by prowadził, nawet w przypadku braku pomocy. W tym zaś zakresie projekt objęty wnioskiem o dofinansowanie będzie i tak realizowany co podkreśla sama skarżąca. We wniosku o dofinansowanie wskazała , że na przełomie II i III kwartału uruchomi warzenie warek próbnych w ilościach przemysłowych, które skieruje na rynek celem skonfrontowania jej receptur z upodobaniami piwoszów. Oznacza to, iż niezależnie od tego jaki będzie wynik postępowania o dofinansowanie jej projektu inwestycja objęta wnioskiem o dofinansowanie będzie i tak zrealizowana w prowadzonej działalności gospodarczej. Podsumowując stwierdzić należy, że przeprowadzona ocena nie jest obarczona błędami, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie. Zarzuty skargi, nie podważają skutecznie prawidłowości dokonanej oceny. Skoro ocena wniosku skarżącej była rzetelna i obiektywna, formalnie poprawna, to nie było podstaw do uwzględnienia protestu, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, uznając, że nie doszło do naruszenia prawa, Sąd - na mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.