III SA/Gl 837/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr 060000/71/2604/2024 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lipca 2024 r. nr [...], 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "organ II instancji" "ZUS") decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 r., znak sprawy: 060000/71/2604/2024 po rozpatrzeniu wniosku Z. G. (dalej jako: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 497, dalej jako: "u.s.u.s.") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w C. (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 15 lipca 2024 r., znak sprawy: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 czerwca 2024 r. (wpływ do organu 1 lipca 2024r.) strona skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w C. o wydanie decyzji w sprawie braku istnienia należności składkowych ze względu na przedawnienie roszczeń z tytułu należności składek, a w konsekwencji – umorzenie należności jako przedawnionych, z mocy prawa. Oświadczył, że decyzjami z: 19.10.2016 r. ([...]), 23.03.2018 r. ([...]), 28.09.2011 r. ([...]), 6.12.2011 r. ([...]), 6.12.2011 r. ([...]) oraz decyzji [...] wskazano wysokość zadłużenia. Skarżący zaznaczył, że od daty wydania ww. decyzji zadłużenie uległo przedawnieniu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podniósł, że wszelkie zobowiązania obejmują okres kilkunastu lat wstecz, zaś ostania decyzja wydana była w 2018 r., wobec czego wszelkie roszczenia organu są przedawnione, a w konsekwencji powinny ulec umorzeniu, jako nieistniejące. Ocena, czy doszło do przedawnienia należności jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania. Ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę innych przesłanek. W końcowej części wniosku wskazał, że w przypadku decyzji odmownej, wnosi o umorzenie należności składkowych. Organ I instancji decyzją z 15 lipca 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, w tym na: - ubezpieczenia społeczne - za okres od 03.2001 r. do 07.2004 r., od 09.2004 r. do 01.2005 r., od 03.2005 r. do 08.2005 r., od 04.2006 r. do 05.2006 r., od 09.2006 r., od 11.2006 r. do 12.2006 r., od 02.2007 r. do 03.2007 r., od 05.2007 r., od 11.2007 r. i 08.2008 r. do 12.2011 r. w łącznej kwocie 43 030,28 zł; - ubezpieczenie zdrowotne – za okres od 03.2001 r. do 09.2005 r., 11.2005 r., od 01.2006 r. do 05.2006 r., 09.2006 r., od 11.2006 r. do 12.2006 r., od 02.2007 r. do 05.2007 r., od 11.2007 r. do 12.2007 r. i od 08.2008 r. do 12.2011 r. w łącznej kwocie 20 580,13 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca w dniu 1 lipca 2024 r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. W związku z jego złożeniem, ZUS ustalił, że na koncie wnioskodawcy figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Organ podał, że art. 30 u.s.u.s. stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia dla strony pozytywnego, jak i negatywnego. W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może więc badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 83b u.s.u.s. stanowi natomiast, że w przypadkach, gdy k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład wydaje decyzję. Oznacza to, że w sprawie wnioskodawcy Zakład musi wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych przez stronę we wniosku. Po zakończeniu tego postępowania organ wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności strony. Niezgadzająca się z powyższym rozstrzygnięciem, wnioskiem z 24 lipca 2024 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku wskazał, że wniósł on o wydanie decyzji w sprawie braku istnienia należności składkowych ze względu na przedawnienie roszczeń z tytułu należności składek, a organ wydał decyzję jedynie dotyczącą jego wniosku o umorzenie, w oparciu o inne podstawy. Skarżący wskazał, że organ powołując się na treść wniosku o umorzenie należności, nie odniósł się w żaden sposób do postulatu o wydanie decyzji w zakresie braku istnienia należności składkowych z uwagi na przedawnienie roszczenia. Podniósł, że organ I instancji nie podjął żadnych czynności co do twierdzeń o braku istnienia należności i przedawnienia, a jedynie skupił się na wniosku o umorzenie składek, który został złożony w formie ewentualnej. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, opisaną we wstępie decyzją z 5 sierpnia 2024 r. nr 060000/71/2604/2024 organ II instancji utrzymał w mocy decyzję I instancji z 15 lipca 2024 r. prezentując stanowisko analogiczne, jak przedstawione w decyzji I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nierzetelnym zebraniu i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - przede wszystkim niewyjaśnienie w stopniu zupełnym czy istnieją przesłanki wszczęcia postępowania w zakresie chociażby składek ubezpieczonego, oraz nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu obywateli poprzez przyjęcie, że brak jest postaw do wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że jest wręcz przeciwnie; - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ uznał, że wszczęcie postępowania jest niezasadne; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ drugiej instancji wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niezastosowanie w sprawie; - art. 28 w zw. z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niesłuszne zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku skarżącego składki nie mogą być umorzone z uwagi na brak ich istnienia, i niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. W treści skargi pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji z dnia 5 sierpnia 2024 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia 15 lipca 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił i zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązujących w dacie zaistnienia zdarzenia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia. Aktem poddanym sądowej kontroli jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 15 lipca 2024 r. którą odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Rozstrzygnięcie organów obu instancji należało zakwestionować z uwagi na jego przedwczesność i brak odniesienia się do właściwego wniosku strony skarżącej. Wydając zaskarżoną decyzję ZUS odwołał się do treści art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast z treści art. 30 u.s.u.s. wynika, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 tej ustawy. Przepis ten zawiera zatem wyłączenie co do możliwości umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Organ wywiódł zatem, że nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie tego rodzaju składek. Przypomnieć jednak należy, że skarżący we wniosku z dnia 1 lipca 2024 r. (data wpływu do organu) domagał się "wydania decyzji w sprawie braku istnienia należności składkowych ze względu na przedawnienie roszczeń z tytułu należności składek". Motywował wniosek tym, że od wydanych w jego sprawie decyzji zadłużenie uległo przedawnieniu z mocy prawa. Wskazał, że wszelkie zobowiązania są z okresu kilkunastu lat wstecz, a ostatnia decyzja była wydana w 2018 r. Dopiero w końcowej części wniosku, skarżący wskazał, że w przypadku decyzji odmownej, wnosi o umorzenie należności składkowych. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń i stanowiska organu w kwestii przedawnienia zaległości objętych wnioskiem skarżącego, mimo że przedawnienie było podstawową okolicznością, na którą powołał się on we wniosku skierowanym do organu. Skarżący w tym wniosku wprost stwierdził, że ocena, czy doszło do przedawnienia powinna być dokonana jako pierwsza, gdyż powoduje bezprzedmiotowość postępowania co do umorzenia składek. Ocenę tę Sąd podziela. Natomiast wniosek o umorzenie zaległości był sformułowany jako ewentualny, aktualny w przypadku wydania decyzji odmownej co do przedawnienia, a do tej części żądania organ w ogóle się nie odniósł. W sytuacji, kiedy organ zarówno I jak i II instancji nie jest pewny intencji skarżącego wyrażonej we wniosku, powinien dążyć do należytego wyjaśnienia jego żądania oraz wyjaśnienia sprawy, czego bez wątpliwości w niniejszej sprawie nie uczynił, czym naruszył zasady: informowania (art. 9 k.p.a.) i pogłębiania zaufania do organów (art. 8 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ instrumentalnie potraktował wniosek skarżącego nie dążąc do wyjaśnienia faktycznych intencji strony. Natomiast – w ocenie Sądu - skarżący przede wszystkim dąży do wykazania, że należności składkowe faktycznie nie istnieją, gdyż uległy przedawnieniu i jako takie nie powinny być przez organ egzekwowane. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie rzeczywistej treści podania, w szczególności czy obejmuje ono żądanie umorzenia należności składkowych, czy jedynie poinformowanie strony o ich aktualnej wysokości. W zależności od dokonanych ustaleń, oceni czy dla załatwienia wniosku właściwa jest forma decyzji administracyjnej, czy np. zaświadczenia. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja - jako przedwczesna - podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś organ w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosuje się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku.