III SA/Gl 840/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy P. na akt Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia korekty finansowej postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] r. została zawarta pomiędzy Województwem Śląskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego, pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, a Beneficjentem – Gminą P., umowa o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]", nr [...]. Projekt ten miał być dofinansowany środkami z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. W dniach od [...] r. do [...] r. w Gminie P. została przeprowadzona kontrola w zakresie realizacji powyższego projektu, a w piśmie z dnia [...] r., nr [...], zawarta została ostateczna informacja pokontrolna. W ostatecznej informacji pokontrolnej organ stwierdził, że Gmina P. dopuściła się naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych i nałożył korektę finansową w wysokości 2 %, mając na względzie potencjalny charakter uchybienia. Gmina P., pismem z dnia [...] r., wniosła do tutejszego Sądu skargę na ww. informację pokontrolną, określoną jako "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Skarżąca Gmina kwestionując ustalenia organu zawarte w zaskarżonym akcie pokontrolnym i wniosła o uchylenie "aktu lub czynności" oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z uwagi na niedopuszczalność skargi. Wskazał, że protokół z kontroli nie jest aktem, czy też czynnością z zakresu administracji publicznej rozstrzygającej o prawach i obowiązkach osób w tym protokole wymienionych. Protokół z kontroli zawiera przede wszystkim ustalenia faktyczne poczynione wtoku kontroli. Innymi słowy, jest to dokument odzwierciedlający stan wiedzy organu, a nie jego wolę. Wskazany w informacji pokontrolnej sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tj. poprzez ustalenie korekty finansowej, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony. Te bowiem kształtowane są w oparciu o właściwe przepisy, o umowę o dofinasowanie oraz w drodze decyzji administracyjnych wydanych w trybie art. 207 u.f.p. Zgodnie z uchwałą NSA (7) z dnia 27 października 2014 r. sygn. II GPS 2/14; Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Artykuł 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak np.: postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. II GSK 1518/14). Z treści ww. uchwały wynika, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Organ wskazał przy tym na jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą informacja pokontrolna nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej. Na rozprawie, w dniu 21 stycznia 2020 r., pełnomocnik skarżącej sprostował oznaczenie organu wskazane w skardze i podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola ta dotyczy także innych niż decyzje, czy postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że informacje pokontrolne organu nie mogą być zaskarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dyspozycja tego przepisu wskazuje, że czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego musi być czynnością z zakresu administracji publicznej oraz powinna dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność musi mieć publicznoprawny charakter, co oznacza, że musi być skierowana do podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. w Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: u.z.r.p.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.z.r.p. beneficjent jest obowiązany poddać się kontroli oraz audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu, przeprowadzanych przez instytucję zarządzającą. Stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o czym stanowi art. 24 ust. 1 u.z.r.p. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 9 pkt 1 u.z.r.p. w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej przed zatwierdzeniem wniosku o płatność, instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo. W przypadku, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, jeżeli beneficjent nie zgadza się ze stwierdzeniem wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej oraz pomniejszeniem wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność, może zgłosić umotywowane pisemne zastrzeżenia (art. 24 ust. 10 u.z.r.p. Instytucja kontrolująca, po rozpatrzeniu zastrzeżeń, sporządza ostateczną informację pokontrolną, zawierającą skorygowane ustalenia kontroli lub pisemne stanowisko wobec zgłoszonych zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem odmowy skorygowania ustaleń. Ostateczna informacja pokontrolna jest przekazywana podmiotowi kontrolowanemu (art. 25 ust. 8 w zw. z art. 24 ust. 10 zd. 2 u.z.r.p.). Organ pouczył skarżącą o prawie zgłoszenia zastrzeżeń w terminie 14 dni zgodnie z art. 24 ust. 10 oraz 25 ust. 2 u.z.r.p. A zatem zaskarżone do Sądu pismo z dnia [...] r., stanowiło ostateczną informację pokontrolną zawierającą informację o zastosowaniu korekty finansowej w wysokości 2 % do umowy, nr [...], z dnia [...] r., w sprawie dofinansowania projektu: "[...]". Najistotniejsze znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 24 ust. 4 u.z.r.p. stanowiący, że do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, i nałożenia korekty finansowej oraz w przypadku, o którym mowa w ust. 11, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.. Oznacza to, że do aktów/pism sporządzonych/wydanych w trakcie opisanej powyżej procedury kontrolnej nie znajduje zastosowania art. 104 ust. 1 k.p.a. wprowadzający ogólną zasadę załatwiania spraw przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji. To wyraźnie wyłączenie należy interpretować w ten sposób, że pismo z dnia [...] r. nie jest decyzją, a więc rozstrzygnięciem załatwiającym sprawę co do istoty, choćby miało wszystkie elementy z art. 107 k.p.a. konstytuujące decyzję administracyjną. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieprawidłowości w postępowaniu kontrolnym, nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Wątpliwe jest bowiem, czy prawa i obowiązki beneficjenta wynikają z "przepisów prawa". Prawo do dofinansowania jest co prawda ustalane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego zgodnie z regułami rozdz. 13 u.z.r.p. Jednocześnie jednak podstawą dofinansowania, a tym samym źródłem praw i obowiązków z tym związanych, jest dla beneficjentów cywilnoprawna umowa o dofinansowanie (art. 52 ust. 1 u.z.r.p.). Już tylko ta okoliczność przesądza o wyłączeniu stosowania w odniesieniu do omawianych postępowań kontrolnych przepisów regulujących zakres kognicji sądów administracyjnych (por. J. Ostałowski, Komentarz do art. 24 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Lex nr 532024). Trafność powyższego stanowiska potwierdza również procedura odzyskiwania przyznanego dofinansowania. W sytuacji negatywnego rozpatrzenia zastrzeżeń zgłoszonych przez beneficjenta lub ich niezgłoszenia, przy jednoczesnym braku zgody beneficjenta na pomniejszenie wartości wydatków kwalifikowalnych o wydatki nieprawidłowe, właściwa instytucja wzywa beneficjenta do zwrotu kwoty stwierdzonej nieprawidłowości na podstawie wezwania, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. w Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm. dalej: u.f.p.). Po bezskutecznym upływie terminu zwrotu wskazanego w wezwaniu, organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Przepisy art. 207 ust. 1, 8 i 9 u.f.p. stanowią zaś, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W takich przypadkach instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Procedura odzyskiwania dofinansowania jest więc dwuetapowa i poprzedza ją kontrola projektu, w której beneficjent może aktywnie uczestniczyć i poprzez zgłaszanie zastrzeżeń weryfikować ustalenia kontrolujących. Po zakończeniu kontroli i stwierdzeniu nieprawidłowości (o czym instytucja kontrolująca pisemnie informuje beneficjenta) następuje najpierw wezwanie beneficjenta do zwrotu środków bądź wyrażenie zgody na pomniejszenie następnych transzy dofinansowania. Organ nakłada więc na beneficjenta korektę finansową. Dopiero w przypadku braku dobrowolnego zwrotu dofinansowania przez beneficjenta istnieje podstawa do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie i dopiero taka decyzja podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W tym miejscu wypada odnieść się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której sąd ten wypowiedział się o charakterze ww. korekty finansowej. NSA zaznaczył, że ustalenie korekty nie oznacza bezpośrednio powstania publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 u.f.p. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej (czy też przyjęcie, iż jest to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie, a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. W konkluzji swoich rozważań NSA przyjął, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią one natomiast element stanu faktycznego tej sprawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skoro nałożenie korekty finansowej w ostatecznej informacji pokontrolnej nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, natomiast jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, to tym samym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Są to bowiem jedynie ustalenia instytucji kontrolnej będące elementami stanu faktycznego sprawy. Uznanie ich, jak chciałaby skarżąca, za akty władcze byłoby sprzeczne z regułami wykładni systemowej i zasadą racjonalności ustawodawcy. Bezprzedmiotowe i pozbawione sensu byłoby bowiem zarówno wzywanie beneficjenta do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 u.f.p.), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji zobowiązującej do zwrotu. Trzeba pamiętać, że kontrola projektów dotyczy relacji, która ma zasadniczo charakter cywilnoprawny (umowa o dofinansowanie). W aspekcie administracyjnym skutki kontroli dla beneficjenta ujęte zostały w ramy odrębnego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 207 u.f.p. Podsumowując, zaskarżone pismo z dnia [...] r. - ostateczna informacja pokontrolna nie stanowi rozstrzygnięcia organu, wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1) do 9) p.p.s.a. i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd tym samym w całości podziela stanowisko i argumentację przedstawioną w prawomocnym postanowieniu tut. Sądu z 18 listopada 2019 r., sygn. III SA/Gl 856/19, w analogicznej sprawie ze skargi skarżącej, w przedmiocie informacji pokontrolnej dotyczącej dofinansowania innego projektu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę.