III SA/Gl 841/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi E.K. (K.) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. E. K. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. o przyznanie płatności obszarowych na 2008 r., który decyzją z [...] r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawcy jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł., która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu kolejnych trzech lat, po roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość; Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 7 ust. 1 , art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.), oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r. str. 1 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 2,32 ha, natomiast powierzchnia zatwierdzona (po przeprowadzeniu kontroli) 1,45 ha. Wyliczona różnica pomiędzy wielkością zadeklarowaną, a stwierdzoną w toku kontroli przekraczała granicę 50%. W tej sytuacji na podstawie art. 138 ust. rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 1973/2004 odmawia się przyznania płatności , a jednocześnie nakłada się na rolnika sankcję, która będzie potrącana z płatności przyznanych na podstawie wniosków w trzech kolejnych latach po roku w którym stwierdzono nieprawidłowość. Dalej ustalił, iż w stosunku do działki rolnej [...] zadeklarowana powierzchnia wynosiła 0,98 ha a zatwierdzona 0,56 ha, natomiast zadeklarowana powierzchnia działki rolnej [...] wynosiła 0,17 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wynosiła 0,01 ha Ujawnione nieprawidłowości stanowiły podstawę do odmówienia przyznania wnioskodawcy płatności obszarowej i nałożenia sankcji. W odwołaniu od decyzji E. K. kwestionował wyniki pomiarów dokonanych w ramach przeprowadzonej kontroli. Domagał się ponownej kontroli i nowych pomiarów powierzchni w jego gospodarstwie w H. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy ustalił, że rolnik zadeklarował do płatności obszarowych JPO i TUZ działkę "[...]" o pow. 0,98 ha, działkę "[...]" o pow. 0,17 ha, działkę "[...]" o pow. 0,21 ha, działkę "[...]" o pow. 0,24 ha, działkę "[...]" o pow. 0,17 ha i działkę "[...]" o pow. 0,55 ha zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zgłoszona do jednolitej płatności obszarowej powierzchnia wyniosła 2,32 ha. Kontrola przy użyciu Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli oraz kontrola w terenie wykazały nieprawidłowości co do wielkości zadeklarowanych powierzchni działek rolnych. Dlatego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wezwał rolnika, po raz pierwszy [...]r. do złożenia wyjaśnień w sprawie ujawnionych nieprawidłowości. E. K. [...]r. złożył korektę wniosku, w której wskazał poprawnie dane działek ewidencyjnych [...],[...] i [...] oraz wskazał poprawne powierzchnie działek rolnych "[...]" zmniejszając jej powierzchnię do 0,10 ha, "[...]" zmniejszając powierzchnię do 0,81 ha oraz działki "[...]", która została podzielona na dwie działki, nową działkę "[...]" o pow. 0,17 ha i działkę "[...]" o pow. 0,17 ha. Kontrola krzyżowa wykazała dalsze nieprawidłowości w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...]. Wezwano obu użytkujących tę działkę do złożenia wyjaśnień. E. K. wyjaśnił, ze użytkuje jedynie 0,34 ha z całej powierzchni działki. Natomiast kontrola nie miejscu przeprowadzona w dniu [...]r. wykazała, że prawidłowa powierzchnia działki użytkowanej rolniczo "[...]" wynosi 0,56 ha, działki "[...]" wynosi 0,01ha. Działki "[...]" i "[...]" zadeklarowano poprawnie. Działka jest niespójna i składa się z działek "[...]" o pow. 0,13 ha i działki "[...]" o pow. 0,04 ha. W zakresie działki rolnej "[...]" stwierdzono, że również jest niespójna i składa się z czterech mniejszych działek , przy czym tylko dwie "[...]" o pow. 0,31 ha i "[...]" o pow. 0,23 spełniają wymóg minimalnej powierzchni. Biorąc pod uwagę tak ustalony stan faktyczny organ odwoławczy uznał, ze zasadnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zastosował przepisy prawa materialnego ,zwłaszcza art. 138 rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców skoro różnica pomiędzy zadeklarowaną wielkością działek rolnych a ich faktyczną, uznaną wielkością różnica wyniosła 60%. Odnosząc się do zarzutu wadliwości wyników kontroli wskazał, że kontrola został prawidłowo przeprowadzona [...] r. przez zewnętrznych inspektorów. Z uwagi jednak na popełnione uchybienia powtórzono w dniu [...] r. kontrolę działek [...], [...] i [...]. Wyniki pełne kontroli były prawidłowe i nie zachodziła już potrzeba ponowienia kontroli w postępowaniu odwoławczym. Skarżącemu zresztą doręczono protokół kontroli. W konkluzji stwierdził, biorąc pod uwagę wniosek rolnika, zgłoszoną korektę, zadeklarowany w nich sposób wykorzystania działek rolnych i ich powierzchnię zadeklarowaną, wyniki kontroli uznała, iż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej 2,32 ha, a stwierdzoną 1, 45 ha przekracza 50% zasadnym było nie tylko odmówienie przyznania płatności, ale także nałożenie na rolnika sankcji. Podkreślił, przy tym, że płatności mogą być przyznawane jedynie do działek rolnych spełniających wymóg minimalnej powierzchni 0,1 ha. Producentom rolnym spełniającym warunku wynikające tak z przepisów praw unijnego, jak i polskiego. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść, jak i niekorzyść producenta rolnego stanowiłyby rażące naruszenie prawa. W skardze do sądu administracyjnego E.K. ponowił zarzut wadliwości wyników kontroli i pomiarów działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Dołączył do skargi pomiary dokonane na jego zlecenie przez geodetę już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo na rozprawie zakwestionował zapisy zawarte w protokole kontroli podnosząc, że kopia protokołu, którą otrzymała w [...]r. istotnie różni się od oryginału znajdującego się w aktach. Kiedy popisywał protokół, nie było w nim zapisów dot. Działek "[...]" i "[...]". Okazał do wglądu kopie protokołu, której kserokopię dołączono do akt. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko i argumentację przytoczona już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do zapisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do meritum sprawy na wstępie podkreślić należy, że jednym z ważniejszych celów Unii Europejskiej określonym w art. w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) jest prowadzenie tzw. Wspólnej Polityki Rolnej. Polska ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 26 stycznia 2007 r., ustala między innymi warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (art. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy), będących jedną z form wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, mającej na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego sposobu przeprowadzenia kontroli wniosku i wyników tej kontroli zauważyć należy, że w celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwach Członkowskich rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. szczegółowo określa kryteria oraz procedury techniczne przeprowadzania kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu zarówno w zakresie kryteriów kwalifikowalności ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności. Kryteria i procedury kontroli zostały zawarte w Sekcji II powołanego rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że E. K., jako producent rolny, wystąpiła w dniu [...]r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Powiatowy w M. z "Wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, w którym zadeklarował łącznie powierzchnię 2,32 ha. stanowiących łąki. W dniu od [...] r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu przez zewnętrznych inspektorów. Kontrola wykazała niezgodności w stosunku do deklarowanych działek rolnych zgłoszonych do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO). W protokole, którego kopie otrzymał skarżący i który w tym kształcie, wg oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie, został przez niego zaakceptowany i podpisany, zanotowano dane dotyczące tylko działek "[...]", "[...]" i "[...]". Należy w tym miejscu zauważyć, że w myśl art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin. Jednak nieobecność producenta podczas kontroli nie wpływa na przebieg czynności kontrolnych oraz na ważność wyników kontroli. Skarżący był obecny w trakcie kontroli w dniu [...]r. Kopia raportu kontroli przekazywana jest bezpośrednio po zakończeniu kontroli producentowi rolnemu, jeżeli brał on udział w kontroli, lub w terminie późniejszym, jeżeli producent odmówił przyjęcia raportu lub nie był obecny podczas kontroli. Jeżeli kontrola odbywała się w obecności producenta rolnego, wówczas zgodnie z art. 28 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W formularzu raportu znajduje się pole przeznaczone na uwagi producenta rolnego. W tym polu producent może wpisać swoje zastrzeżenia, dotyczące przeprowadzonej kontroli. W sytuacji, gdy nie uczestniczył on w kontroli i raport otrzymał drogą pocztową, wówczas może zgłosić umotywowane zastrzeżenia do Oddziału Regionalnego ARiMR w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Ponieważ skarżący był obecny w trakcie pierwszej kontroli, podpisał protokół, przy czym nie zgłosił do niego uwag, co w raporcie zostało odnotowane. Zatem kiedy organy orzekające w sprawie powołały się na wyniki kontroli, miał prawo oczekiwać, iż mowa była o wynikach przez niego przyjętych do wiadomości i opisanych w doręczonej mu w dniu kontroli kopii raportu. Nadto dopiero w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego pojawia się informacja o błędach popełnionych w trakcie lipcowej kontroli i ponownej kontroli działek przeprowadzonej we [...]r. Kontrola działek rolnych ma doprowadzić do jednoznacznego ustalenia czy deklarowane powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiada stanowi faktycznemu, albowiem przepisy rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 dotyczące przeprowadzenia kontroli, zostały sformułowane w ten sposób, aby został wypełniony zamierzony cel kontroli. W sytuacji, gdy kopia protokołu – raportu z kontroli i oryginał tak znacznie się różnią, w szczególności co do wyników kontroli działek rolnych "[...]" i "[...]" położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], prawo skarżącego do złożenia zastrzeżeń do wyników kontroli zostało ograniczone, nie poinformowano go o dokonanych w następstwie ponownej kontroli korektach. Nieobecność rolnika w trakcie kontroli, a także ewentualna odmowa podpisania raportu nie wpływa na ważność samego raportu z kontroli jednak niepoinformowanie producenta rolnego w formie prawem przewidzianej o nowej kontroli weryfikującej wyniki kontroli przeprowadzonej [...]r., niedoręczenie mu zmienionego raportu w istocie z nowej kontroli pozbawiło go możliwości złożenia wyjaśnień, zastrzeżeń i mogło wpłynąć na wynik postępowania. Z drugiej strony istnienie tak znacznych rozbieżności pomiędzy oryginałem i kopią raportu, która ze swej istoty powinna być tożsama z oryginałem, podważa wiarygodność tego dokumentu i uniemożliwia Sądowi ocenę ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego, w sytuacji, gdy swoje ustalenia oparł właśnie na tym dokumencie. W świetle art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikują się, w/g stanu prawego z 2008 r., do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy uchylonego już z dniem 1 stycznia 2009 r. rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Nadto rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Zgodzić się należy z wnioskiem organu odwoławczego, iż art. 138 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004 określa negatywne konsekwencje podania we wnioskach o przyznanie jednolitej płatności nieprawidłowych danych i ujawnienia tego faktu w trakcie kontroli. Bowiem zgodnie z jego z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30 % stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica przekracza 50 %, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Jeżeli różnice między areałem zadeklarowanym a określonym wynikają z nieścisłości popełnionych umyślnie, to pomoc, do jakiej rolnik byłby uprawniony, nie jest przyznawana za przedmiotowy rok kalendarzowy, o ile różnica taka jest większa niż 0,5 % powierzchni zadeklarowanej lub jeden hektar. Ponadto, jeżeli taka różnica przekracza 20 % wyznaczonego obszaru, to rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w trakcie trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Jednak aby organ mógł zastosować sankcje, musi prawidłowo ustalić stan faktyczny, porównać go z treścią wniosku i dopiero, gdy z takiego porównania wynikną warunki dopuszczające zastosowanie takiego rozwiązania, wymierzyć sankcje. W niniejszej sprawie wątpliwości budzi ustalony stan faktyczny, a ściślej dokument, na którym oparto te ustalenia, w szczególności dotyczące działek rolnych "[...]" i "[...]", kŧóre to ustalenia w skardze zakwestionował skarżący. Naruszono wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę działania organów administracji w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Z tych względów decyzja organu odwoławczego została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 ostatnio powołanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni wszystkie okoliczności kontroli przeprowadzonej u skarżącego, a dotyczącej wniosku o płatności na 2008 r., ustali rzeczywisty wynik tej kontroli ewentualnie rozważy możliwości i zasadność przeprowadzenia nowej kontroli. Dopiero w oparciu o nie budzące wątpliwości ustalenia ponownie rozstrzygnie sprawę.