III SA/Gl 842/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr SKO.L/41.6/123/2023/16735 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 2 sierpnia 2023 r. nr SKO.L/41.6/123/2023/16735 utrzymało w mocy decyzję z 15 czerwca 2023 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmawiającą A. P. (dalej określanemu jako Strona lub Skarżący) przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że przyczyną odmówienia przez organ pierwszej instancji przyznania Stronie dodatku mieszkaniowego było ustalenie, że na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2023 r. przyznano stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości 311,61 zł. Czynsz za miesiąc wynosił 421,83 zł. W maju 2023 r. żona Skarżącego, nie wchodząca w skład gospodarstwa domowego, zapłaciła różnicę pomiędzy wysokością czynszu a przyznanym dodatkiem mieszkaniowym. Zatem Skarżący nie poniósł wydatku w wysokości 74,17 zł. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła Strona wyrażając swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę SKO ustalił, że Skarżący 12 czerwca 2023 roku złożył wniosek o przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego na lokal mieszkalny przy ulicy [...] w K., który zajmuje na podstawie umowy najmu z dnia 19 października 1999 roku. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 37,65 m2. W lokalu zamieszkuje jedna osoba a łączna kwota wydatków za ostatni miesiąc wynosi 807,61 złotych. Strona nie posiada dochodu (zgodnie z ustawową definicją dochodu). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie dwuosobowym. Jednocześnie zgodnie z art. 6 ust. 8 ww. ustawy jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę. W przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w ocenie SKO, jest wyłącznie mowa o poniesionych (opłaconych) przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy wydatkach (opłatach) związanych z utrzymaniem mieszkania. Kolegium podziela tezy uzasadnienia zawarte w decyzji organu I instancji. Stronie nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, ponieważ nie ponosi wydatków na utrzymanie zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w K., przy ul. [...]. Opłat mieszkaniowych dokonuje jego żona, nie będąca członkiem gospodarstwa domowego, albowiem nie zamieszkuje ze stroną. Dlatego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż dodatek mieszkaniowy nie przysługuje a wydanie decyzji odmawiającej prawa do dodatku mieszkaniowego jest prawnie uzasadnione. Ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie przewidział bowiem żadnych odstępstw od ustalonych warunków przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium co do oceny jego sytuacji osobistej, w szczególności majątkowej. Jego jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek okresowy, z którego musi opłacić koszty utrzymania mieszkania i utrzymać siebie.. Nie stać go na pokrycie wszystkich wydatków. Z zoną pozostaje od lat nieformalnej separacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzone wedle powyższych kryteriów badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy organy naruszył prawo materialne tj. art. 6 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1335) poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych: 1. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. 3. Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. 4. Wydatkami, o których mowa w ust. 3, są: 1) czynsz; 1a) koszty, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 2224 oraz z 2022 r. poz. 807 i 1561); 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; 6) opłaty za energię cieplną, wodę, ścieki, odpady i nieczystości ciekłe; 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. 4a. Nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów; 1a) rocznych opłat przekształceniowych, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040); 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Z cytowanego wyżej ust. 3 art. 6 ustawy wynika, ze przepis odwołuje się do pojęcia "wydatków ponoszonych" przez gospodarstwo domowe (ust. 3). Tym niemniej ustęp ten należy czytać w powiązaniu z ust. 4, który taksatywnie wymienia wydatki ponoszone przez gospodarstwo domowe, czyli te, do poniesienia których zobowiązane jest gospodarstwo domowe. Prowadzi to do wniosku, że pod pojęciem "ponoszone" należy rozumieć "obciążające", te do poniesienia których zobowiązany jest korzystający z lokalu. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 15 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 526/23, zgodnie z którym, pojęcie "wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu wydatki wymienione w katalogu zawartym w ust. 4, przewidziane do poniesienia przez osoby wnioskujące o przyznanie dodatku, a które są ujmowane do wyliczenia należnego dodatku, niezależnie od tego, kto je faktycznie opłaca na rzecz lokatora zamieszkującego w lokalu. Jest to synonim wydatków ciążących na osobie ubiegającej się o dodatek nawet jeśli faktycznie pokrywane są z różnego rodzaju zasiłków czy zapomóg. Odmienna interpretacja, przyjęta przez organy obu instancji, prowadzi do wniosku, że osoby tak ubogie, iż nie są w stanie ponieść kosztów utrzymania lokalu w wysokości co do zasady uprawniającej do przyznania im dodatku, nie dostaną go, podczas gdy nieco zamożniejsze, które w jakiejś części mogą faktycznie opłacić, będą już mogły skorzystać z tej formy pomocy. Z uzasadnienia do projektu ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że w celu powstrzymania dekapitalizacji zasobów mieszkaniowych konieczne było podwyższenie czynszów z 1% wartości odtworzeniowej do 2-3% tej wartości. Racjonalne gospodarowanie zasobami mieszkaniowymi wymagało urealnienia czynszów do poziomu pokrywającego koszty utrzymania i remontów nieruchomości, jednak należało równocześnie łagodzić skutki takiego procesu dla lokatorów. Nieefektywny i niesprawiedliwy społecznie system dotacji udzielanych przez gminy do metrów kwadratowych powierzchni zasobów został zastąpiony przez system dodatków mieszkaniowych kierowanych do tych gospodarstw domowych, które z racji niskich dochodów rzeczywiście potrzebują pomocy. Jedną z przyczyn proponowanych zmian był także wzrost wydatków na mieszkanie związany ze wzrostem cen na energię cieplną (obecnie i w przyszłości) oraz koniecznością objęcia tą formą pomocy kolejnej grupy lokatorów, która po podwyżkach nie radziła sobie z pokrywaniem zwiększonych wydatków. Zaległości w opłatach za mieszkania były zaś podstawową przyczyną eksmisji. Według danych GUS za 1996 r. zaległości były powodem wystąpienia na drogę sądową o eksmisję 20.610 rodzin, z tego orzeczone wyroki nakazujące eksmisję dotyczyły 11.693 rodzin. Z powyższego uzasadnienia wynika, zdaniem Sądu, że głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Instytucja dodatku mieszkaniowego, uregulowana w przepisach ustawy dodatkach mieszkaniowych, jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: "Nowe prawo lokalowe z komentarzem", Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, str. 61; A. Gola, J. Suchocki: "Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych – komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, str. 88). Skoro dochody uzyskiwane przez Skarżącego były tak niskie, że skutkowały przyznaniem mu w poprzednim okresie dodatku mieszkaniowego w wysokości nie w pełni pokrywającej czynsz, to można się obawiać, że nieprzyznanie jej dodatku skutkować będzie pogorszeniem jego sytuacji życiowej i powstaniem zaległości czynszowych. W ocenie Sądu jest to w oczywisty sposób sprzeczne z celem ustawy. Tym bardziej, że Skarżący, jak wynika z akt administracyjnych, będący w istocie współnajemcą lokalu, który jednak samodzielnie zajmuje, podjął działania zmierzające do zachowania prawa do dodatku mieszkaniowego i zapobiegające powstaniu zaległości czynszowych. Zaległości za które odpowiadałby także drugi współnajemca, czyli jego żona, która zapłaciła w maju 2023 r. różnicę pomiędzy wysokością czynszu a przyznanym dodatkiem mieszkaniowym. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu i rozważy, czy Skarżącemu przysługuje prawo do dodatku mieszkaniowego i ewentualnie w jakiej wysokości, traktując jako poniesione przez niego także te wydatki, określone w art. 6 ust. 3 i wymienione w katalogu zawartym w ust. 4, które opłacone zostały przez współnajemcę nie wchodzącego w skład gospodarstwa domowego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach nie orzeczono, gdyż sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.