III SA/Gl 848/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I.T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w C. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...], znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Prezes ZUS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako kpa) w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej jako ZUS) z [...], umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku I. T. (dalej jako strona, skarżąca) o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Strona [...] złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Pismami z [...] i [...] ZUS poinformował stronę o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek odpowiednio za marzec i maj 2020 r. W decyzji ZUS z [...] umarzającej postępowanie dotyczące kwietnia 2020 r. wskazano, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że strona nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za ten miesiąc w terminie do 30 czerwca 2020 r. Strona [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. Uzasadniając swoje stanowisko strona powołała się przede wszystkim na cel regulacji ustawy COVID-19, jakim jest pomoc przedsiębiorcom znajdującym się w trudnej sytuacji z uwagi na stan epidemii. Zarzuciła, że ZUS nie wskazał podstawy prawnej, z której wywiódł termin do złożenia deklaracji, po upływie którego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Uzasadniając zaś wniosek o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji za kwiecień 2020 r. strona podniosła, że biuro rachunkowe miało kłopot ze złożeniem wymaganych dokumentów w uwagi na pracę zdalną pracowników biura oraz przeciążenie programu płatnik, który miał zapewnić kontakt przedsiębiorcy z ZUS. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS podtrzymując argumentację co do bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na złożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych dopiero [...]. Organ nie zajął stanowiska co do wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji za kwiecień 2020 r. W skardze do tutejszego Sądu strona zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, poprzez bezpodstawne uznanie, że strona nie spełniła wymogów zwolnienia wynikających z tego przepisu, - naruszenie słusznego interesu prawnego, w szczególności nieuwzględnienie celu ustawy COVID-19, jakim była pomoc przedsiębiorcom dotkniętym wskutek epidemii, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 kpa poprzez brak rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacania składek i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Podstawę prawną wniosku strony stanowił przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 w brzmieniu na dzień składania wniosku. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321 – dalej jako usus), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowi, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na gruncie tych przepisów organ stanął na stanowisku, że to obowiązkiem strony wnioskującej o zwolnienie z opłacania składek jest przedłożenie stosownych dokumentów rozliczeniowych w terminie wynikającym z ustawy, a ich brak powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji nieprzedłożenia dokumentów organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do usunięcia tego braku i rozpoznania wniosku, czy też winien biernie oczekiwać na upływ terminu wydając później decyzję umarzającą postępowanie bądź odmawiającą zwolnienia. Odpowiedź na tak postawione pytania wynika z treści przepisów, które winny regulować postępowanie organu w przedmiocie wniosku strony. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów kpa, a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów kpa. Organ zresztą umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe powołał się na pojęcie bezprzedmiotowości na gruncie tej ustawy wskazując art. 105 kpa. A skoro tak, to zastosowanie w toku postępowania w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 kpa obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał. Przede wszystkim uwagę zwraca fakt, że skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek za trzy kolejne miesiące począwszy od marca 2020 r. Złożyła stosowne deklaracje rozliczeniowe za marzec i maj, lecz zabrakło ich za kwiecień. Pracownicy organu musieli być świadomi tej sytuacji, albowiem pismami z [...] i [...] informowali stronę o zwolnieniu z opłacania składek odpowiednio za marzec i maj. Organ zatem dostrzegając brak deklaracji za kwiecień, mając na uwadze dyspozycję powołanych wyżej przepisów art. 7 i 9 kpa, winien powiadomić stronę o braku deklaracji. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie umorzyć postępowanie w sprawie. Takie procedowanie kłóci się z powołaną wyżej regulacją kpa i celem ustawy COVID-19. Jeżeli bowiem państwo wprowadza mechanizmy pomocy, to organy powołane do realizacji celu ustawy winny dołożyć starań, by tą pomoc podmioty do tego uprawnione uzyskały. Co więcej art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 wymaga złożenia deklaracji chyba że strona jest zwolniona z obowiązku ich składania. Organ nie zbadał, czy strona, która przedłożyła przecież deklarację za marzec była również zobowiązana do złożenia deklaracji za kwiecień, czy deklaracja ta podlegała tzw. klonowaniu. Nieprawidłowe również pozostaje samo rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Organ bowiem uznał, że skoro strona nie przedłożyła w terminie wymaganych art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19 deklaracji za kwiecień, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie o zwolnienie skarżącej z obowiązku opłacenia składek za kwiecień ma swój przedmiot, jest nim właśnie obowiązek opłacenia tych składek, wynikający z przepisów prawa materialnego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie leży w kompetencjach ZUS. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ona nie zachodzi oznacza uchylenie się od orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jest rozstrzygnięciem procesowym bez merytorycznego załatwienia sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku III SA/Gl 804/21). Rozpoznając ponownie wniosek strony organ weźmie pod uwagę powołaną wyżej argumentację, zastosuje art. 7 i 9 kpa, a następnie merytorycznie załatwi sprawę wniosku strony. Ponadto rację ma skarżąca twierdząc, że organ nie rozpoznał jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia brakujących deklaracji. Rozpoznając ten wniosek organ weźmie pod uwagę nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. Z tych względów decyzje ZUS i Prezesa ZUS podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca jest zwolniona od obowiązku uiszczania wpisu sądowego. Wpłacony wraz ze skargą wpis został jej zwrócony. Nadto nie była w postępowaniu sądowym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem nie zachodziła konieczność zasądzania od organu na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.