III SA/Gl 856/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy P. na pismo Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie informacji pokontrolnej dotyczącej wykorzystywania środków z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W dniu [...] r. została zawarta pomiędzy Województwem Śląskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego, pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, a Beneficjentem – Gminą P., umowa o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...] Gminy P.", nr [...]. Projekt ten miał być dofinansowany środkami z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. W dniach od [...] r. do [...] r. w Gminie P. dokonano kontroli w zakresie realizacji powyższego projektu. W piśmie z dnia [...] r., nr [...], zawarta została ostateczna informacja pokontrolna. Pismo to stanowiło załącznik do pisma Dyrektora Wydziału Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego z tego samego dnia. W ostatecznej informacji pokontrolnej organ stwierdził, że Gmina P. dopuściła się naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Naruszenie to polegało na określeniu dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia na opracowanie programów funkcjonalno-użytkowych dotyczących demontażu, odbioru i transportu do miejsca unieszkodliwienia wyrobów zawierających azbest z terenu nieruchomości należących do osób fizycznych na terenie Gminy P. wraz z odtworzeniem pokryć dachowych poprzez zastąpienie unieszkodliwionych odpadów innymi materiałami niezawierającymi azbestu w ramach projektu "[...] Gminy P.", dofinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014 – 2010 i nałożył korektę finansową w wysokości 5 %. Gmina P., pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r., wniosła do tutejszego Sądu skargę na ww. informację pokontrolną, określoną jako "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie pokontrolnym i wniosła o uchylenie "aktu lub czynności", wstrzymania wykonania aktu lub czynności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na to, że informacje pokontrolne nie należą do spraw będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do badania innych działań podejmowanych przez organy administracji poza wymienionymi enumeratywnie w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem zawartym w art. 3 § 3 P.p.s.a. (tj. przypadków określonych w przepisach szczególnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. stanowi, że kontrola ta dotyczy także innych niż decyzje, czy postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do treści art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że pisma i informacje pokontrolne organu nie mogą być zaskarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dyspozycja tego przepisu wskazuje, że czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego musi być czynnością z zakresu administracji publicznej oraz powinna dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność musi mieć publicznoprawny charakter, co oznacza, że musi być skierowana do podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Tymczasem pisma i informacje pokontrolne nie dotyczą uprawnień lub obowiązków. Na wstępie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. w Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.), dalej jako "u.z.r.p.". W myśl art. 23 ust. 1 u.z.r.p. beneficjent jest obowiązany poddać się kontroli oraz audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu, co regulują m.in. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiej Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 – dalej w skrócie: "wytyczne". Stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości (tj. dokonanie tzw. wstępnego ustalenia administracyjnego lub sądowego) wiąże się z koniecznością podjęcia działań korygujących, polegających na pomniejszeniu wydatków kwalifikowalnych we wniosku beneficjenta o płatność lub na nałożeniu korekty finansowej (pkt 4 Rozdziału 4 Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz raportowania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020). W myśl art. 24 ust. 1 u.z.r.p. stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 9 pkt 1 u.z.r.p. w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej przed zatwierdzeniem wniosku o płatność, instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo. Instytucja weryfikująca wniosek o płatność informuje beneficjenta w formie pisemnej o dokonanym pomniejszeniu (pkt 5 Podrozdziału 6.2.2 Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków). W przypadku, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, jeżeli beneficjent nie zgadza się ze stwierdzeniem wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej oraz pomniejszeniem wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność, może zgłosić umotywowane pisemne zastrzeżenia (art. 24 ust. 10 u.z.r.p., oraz pkt 6 Podrozdziału 6.2.2 Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków). Instytucja kontrolująca, po rozpatrzeniu zastrzeżeń, sporządza ostateczną informację pokontrolną, zawierającą skorygowane ustalenia kontroli lub pisemne stanowisko wobec zgłoszonych zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem odmowy skorygowania ustaleń. Ostateczna informacja pokontrolna jest przekazywana podmiotowi kontrolowanemu (art. 25 ust. 8 w zw. z art. 24 ust. 10 zd. 2 u.z.r.p.). W realiach rozpoznawanej sprawy zaskarżone do Sądu pismo z dnia [...] r., stanowiło więc ostateczną informację pokontrolną zawierającą informację o zastosowaniu korekty finansowej w wysokości 5 % na umowę nr [...], zawartą w dniu [...] r., dotyczącą projektu: "[...] Gminy P.". Najistotniejsze znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 24 ust. 4 u.z.r.p. stanowiący, iż do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, i nałożenia korekty finansowej oraz w przypadku, o którym mowa w ust. 11, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – dalej w skrócie: "k.p.a.". Oznacza to, że do aktów/pism sporządzonych/wydanych w trakcie opisanej powyżej procedury kontrolnej nie znajduje zastosowania art. 104 ust. 1 k.p.a. wprowadzający ogólną zasadę załatwiania spraw przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji. To wyraźnie wyłączenie należy interpretować w ten sposób, że pismo z dnia [...] r. nie jest decyzją, a więc rozstrzygnięciem załatwiającym sprawę co do istoty, choćby miały wszystkie elementy z art. 107 k.p.a. konstytuujące decyzję administracyjną. Nie podlegają więc one kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Stwierdzenie nieprawidłowości w postępowaniu kontrolnym, nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Wątpliwe jest bowiem, czy prawa i obowiązki beneficjenta wynikają z "przepisów prawa". Prawo do dofinansowania jest co prawda ustalane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego zgodnie z regułami rozdz. 13 u.z.r.p. Jednocześnie jednak podstawą dofinansowania, a tym samym źródłem praw i obowiązków z tym związanych, jest dla beneficjentów cywilnoprawna umowa o dofinansowanie (art. 52 ust. 1 u.z.r.p.). Już tylko ta okoliczność przesądza o wyłączeniu stosowania w odniesieniu do omawianych postępowań kontrolnych przepisów regulujących zakres kognicji sądów administracyjnych (por. J. Ostałowski, Komentarz do art. 24 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Lex nr 532024). Trafność powyższego stanowiska potwierdza również procedura odzyskiwania przyznanego dofinansowania. W ramach systemu zaliczkowego, w sytuacji negatywnego rozpatrzenia zastrzeżeń zgłoszonych przez beneficjenta lub ich niezgłoszenia, przy jednoczesnym braku zgody beneficjenta na pomniejszenie wartości wydatków kwalifikowalnych o wydatki nieprawidłowe, właściwa instytucja wzywa beneficjenta do zwrotu kwoty stwierdzonej nieprawidłowości na podstawie wezwania, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. w Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.f.p.". Po bezskutecznym upływie terminu zwrotu wskazanego w ww. wezwaniu, IZ, IP lub upoważniona IW wydaje decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. (pkt 8 Podrozdziału 6.2.2 Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków). Przepisy art. 207 ust. 1, 8 i 9 u.f.p. stanowią zaś, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W takich przypadkach instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Procedura odzyskiwania dofinansowania jest więc dwuetapowa i poprzedza ją kontrola projektu, w której beneficjent może aktywnie uczestniczyć i poprzez zgłaszanie zastrzeżeń weryfikować ustalenia kontrolujących. Po zakończeniu kontroli i stwierdzeniu nieprawidłowości (o czym instytucja kontrolująca pisemnie informuje beneficjenta) następuje wpierw wezwanie beneficjenta do zwrotu środków bądź wyrażenie zgody na pomniejszenie następnych transzy dofinansowania. Organ nakłada więc na beneficjenta korektę finansową. Dopiero w przypadku braku dobrowolnego zwrotu dofinansowania przez beneficjenta istnieje podstawa do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie – a taka decyzja dopiero podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W tym miejscu wypada odnieść się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której sąd ten wypowiedział się o charakterze ww. korekty finansowej. NSA zaznaczył, że ustalenie korekty nie oznacza bezpośrednio powstania publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 u.f.p. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej (czy też przyjęcie, iż jest to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie, a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. W konkluzji swoich rozważań NSA przyjął, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią one natomiast element stanu faktycznego tej sprawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skoro nałożenie korekty finansowej nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, to tym bardziej zasadne jest stanowisko, iż nie jest nią pismo z dnia [...] r. stanowiące ostateczną informację pokontrolną oraz nakładające korektę finansową w wysokości 5 % na umowę nr [...], zawartą w dniu [...] r., dotyczącą projektu: "[...] Gminy P.". Są to bowiem jedynie ustalenia instytucji kontrolnej będące elementami stanu faktycznego sprawy. Uznanie ich, jak chciałaby skarżąca, za akty władcze byłoby sprzeczne z regułami wykładni systemowej i zasadą racjonalności ustawodawcy. Bezprzedmiotowe i pozbawione sensu byłoby bowiem zarówno wzywanie beneficjenta do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 u.f.p.), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji zobowiązującej do zwrotu. Trzeba pamiętać, że kontrola projektów dotyczy relacji, która ma zasadniczo charakter cywilnoprawny (umowa o dofinansowanie). W aspekcie administracyjnym skutki kontroli dla beneficjenta ujęte zostały w ramy odrębnego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 207 u.f.p. Reasumując w ocenie Sądu zaskarżone pismo z dnia [...] r. – ostateczna informacja pokontrolna nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest zatem wyjęte spod kognicji sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Orzeczenie może zapaść na powiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 § 3 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.