III SA/Gl 863/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. [...] na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków postanawia: odrzucić skargę. Prokurator Rejonowy w B. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżył uchwałę Rady Miasta B. nr [...] z [...] r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie miasta B., B., J. i W. na 2016 r. w części określonej w Załączniku do uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej bez zachowania ustawowego terminu ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawie istotne jest więc, czy zaskarżona uchwała posiada walor aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez nie rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, uchwała rady miejskiej o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Zgodnie bowiem z normą art. 2 pkt 12 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.), taryfa jest zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunków ich stosowania. Jej projekt przygotowuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Wreszcie, poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Rada gminy może jedynie zatwierdzić taryfę lub odmówić jej zatwierdzenia. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku nie podjęcia uchwały w wyznaczonym prawem terminie taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf, (ust. 8) zaś w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 24 ust. 5b ustawy). Z przywołanych przepisów wyraźnie wynika, że byt prawny taryf nie jest uzależniony od zaaprobowania ich przez radę gminy w drodze uchwały, a w konsekwencji uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego nie można, w oparciu o treść taryfy zrekonstruować jakiegokolwiek normatywnego wzoru zachowania w przedstawionym wyżej jego rozumieniu. Uchwała odnosi się do jednej konkretnej sytuacji, a mianowicie do podejmowanego w rezultacie rozpatrzenia wniosku uprawnionego podmiotu (tj. przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego) aktu uchwałodawczego, co powoduje, że wraz z realizacją kompetencji do jego podjęcia dochodzi do swoistego rodzaju "konsumowania się" samej tej uchwały, co w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów tym bardziej przekonuje o tym, że pozbawiona jest ona cechy normatywności (v. W. Kręcisz, Studia i artykuły, W kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2017 r., nr 5 (74), s. 13). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1150/16 wyraził pogląd, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 23, poz. 858 ze zm.) uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Skarżący zaskarżył uchwałę w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała została podjęta [...] r. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem zgodnie z przytoczonym na wstępie brzmieniem art. 53 § 3 p.p.s.a, obowiązującym do 31 maja 2017 r. Prokurator mógł wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dniu wejścia w życie uchwały. Z § 3 zaskarżonej uchwały wynika, że weszła w życie z dniem jej podjęcia. Zatem, skargę Prokurator mógł wnieść do dnia [...] r. Skarga nosi datę [...] r. Zatem wniesiono ją z naruszeniem wskazanego wyżej terminu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a, odrzucił skargę.