III SA/Gl 873/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...]r . Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez ten organ nr [...] z [...] ., umarzające postępowanie prowadzone po wznowieniu, w sprawie wniosku Spółki z o.o. ""A" " z siedzibą w K. o zmianę decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. nr [...] z dnia [...]r ., odmawiającej dokonania zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. nr [...] z dnia [...]r . udzielającej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] - w części dotyczącej zmiany nazwy lokalu. W podstawie prawnej organ powołał art. 221, 233 § 1 pkt 1, art. 245 § 1 pkt 1 w zw z art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm. – dalej powoływana jako O.p.) oraz art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentacje prawną. Stwierdził, że Dyrektor Izby Skarbowej w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością ""A" " zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] . Załącznik nr 1 stanowiący integralną część ww. decyzji zawierał wykaz 115 punktów, na które udzielono zezwolenia w powyższym zakresie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...]r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. zmienił decyzję nr [...] poprzez wykreślenie 16 punktów gier i wpisaniu w ich miejsce nowych lokalizacji, wśród których znalazł się lokal o nazwie [...] zlokalizowany w Knurowie przy ul. [...] . Natomiast w dniu 31 października 2009r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1404 ze zm.), która w art. 197 pkt 11 przeniosła kompetencje dyrektorów izb skarbowych w sprawie udzielania zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie, m.in., gier na automatach o niskich wygranych na dyrektorów izb celnych. Dlatego pismem nr [...] z dnia [...] r. (wpływ do Izby Celnej w K. [... ]r.) Spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę przedmiotowego zezwolenia poprzez zmiany nazwy punktu zlokalizowanego w K. ([... ]) przy ul. [... ] z [...] na [...] . Jednocześnie Strona wyjaśniła, iż aktualnie właścicielem lokalu jest Pani Z. S. . Do wniosku dołączono umowę najmu oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynajmującego. W dniu 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r., nr 201, poz. 1540 ze zm.), zgodnie z którą do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 118). Z kolei art. 129 ust. 1 ustawy stanowi, iż działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio. Natomiast ust 2 ww. artykułu stanowi, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W konsekwencji więc, po rozpatrzeniu wniosku Strony, w dniu [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. , jako organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] , którą odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. nr [...] z dnia [...] r. udzielającej skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, na terenie województwa [...] - w części dotyczącej zmiany nazwy lokalu. Decyzję doręczono adresatowi w dniu [...] r. (zwrotne potwierdzenie odbioru nr [...] ). Strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając jako organ odwoławczy, utrzymał w mocy własną decyzję [...] z dnia [...] r. Decyzja ta została doręczona Stronie w dniu [...] r. (zwrotne potwierdzenie odbioru nr [...] ) i stała się ostateczna z upływem dnia [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. nr [...] z dnia [...]r ., odmawiającą dokonania zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. nr [...] z dnia [...] r. udzielającej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] - w części dotyczącej zmiany nazwy lokalu. Jako podstawę wznowienia Strona powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C- 217/11 (Fortuna Sp. z o.o., Grand Sp. z o.o. i Forta Sp. z o.o. przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni), dotyczącym charakteru zaskarżonych norm prawa krajowego, a konkretnie przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2008r. o grach hazardowych, w odniesieniu do Dyrektywy 98/34/WE. Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowe orzeczenie ma istotne znaczenie i tym samym wpływ na wydaną przez organ II instancji, ale również organ I instancji decyzję, którego materialno prawną podstawę przyjętą przez obydwa organy stanowił art. 135 ust. 2 ustawy. Postanowieniem nr [... ] z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną [...] z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. nr [...] z dnia [...]r ., a pismem z dnia [...]r . zawiadomiono Stronę o prawie wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. umorzył prowadzone po wznowieniu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...]r . jako bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie w dniu [...] r. decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. nr [...] z dnia [...] r, udzielającej Spółce z o.o. ""A" " zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] - zezwolenia, o którego zmianę Strona wnioskowała pismem z dnia [...] r. Decyzję doręczono stronie w dniu [... ] r. Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Spółka z o.o. ""A" ", wniosła odwołanie żądając zmiany decyzji i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem Strony o wznowienie postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 125 § 1 Ordynacji, polegające na umorzeniu wznowionego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z wygaśnięcia decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, której to decyzji miało dotyczyć wznowione postępowanie, podczas gdy wskazywana przez organ "bezprzedmiotowość", będąca wyłącznym wynikiem opieszałości organu i naruszenia dyrektywy szybkości postępowania nie może być uznana za następczą bezprzedmiotowość pozwalającą na umorzenie postępowania, w szczególności w tej sytuacji, że merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii postawionych we wniosku o wznowienie ma nadal istotne znaczenie dla ochrony interesów Strony i to niezależnie od faktu wygaśnięcia zezwolenia. Strona podniosła, że ponowne rozważenie sprawy uzasadnione było wydaniem orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. jednak postępowanie organu w sposób oczywisty naruszyło dyrektywę szybkości postępowania, która nie musiała ustępować pola jakimkolwiek innym zasadom (jak chociażby wnikliwości); organ nie przejawiał inicjatywy i oczekiwał na wygaśnięcie zezwolenia. Definiując treść art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej podkreśliła brak rozróżnienia przez przepis powodów powstania bezprzedmiotowości, uważając jednak, że w niniejszej sprawie nie można było wydać decyzji o bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na fakt, że do bezprzedmiotowości merytorycznego rozpoznania sprawy doszło na skutek bezczynności (czy też nieuzasadnionej niczym) zwłoki organu. Strona uważa, że organ celowo przedłużał postępowanie, tak aby nie musieć rozpatrywać sprawy merytorycznie, a istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, że wydana w niniejszej sprawie decyzja merytoryczna, uwzględniająca żądanie Strony (bądź pozytywna w wyniku poddania jej kontroli sądowo-administracyjnej) stawiała by pod znakiem Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję pierwszo instancyjną podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na ww. decyzję ostateczną Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powieliła zarzuty odwołania wskazując na naruszenie art. 208 § 1 i art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji umorzenie go. Dyrektor Izby Celnej w K. , odnosząc się w odpowiedzi na skargę do zarzutów zawartych w skardze podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwany dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji umarzające jako bezprzedmiotowe - na podstawie art. 208 O.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych - wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...]r ., którą utrzymano w mocy odmowę (decyzję z dnia [...] r.) zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej [...] r. w zakresie zmiany miejsca nazwy punktu gier. Zauważyć należy, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 128 Ordynacji podatkowej. Postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, odrębny od postępowania zwykłego, zakończonego decyzją ostateczną. Jego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten wymienia w sposób wyczerpujący przesłanki wznowienia postępowania, które są związane z kwalifikowaną wadliwością postępowania, powodującą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść decyzji i w konsekwencji wyeliminowanie rozstrzygnięcia, jeśli okazałoby się ono wadliwe. Przesłanką wznowieniową wymienioną art. 240 § 1 pkt 11 O.p.- na którą powoływała się skarżąca Spółka we wniosku o wznowienie postępowania - jest orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mające – w jej ocenie - wpływ na treść wydanej decyzji. Na zasadzie art. 241 § 2 pkt 2 O.p. wznowienie postępowania na tej podstawie następuje tylko na żądanie strony wniesione w terminie miesiąca od dnia publikacji sentencji orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia obowiązkiem organu wynikającym z art. 243 § 1 O.p. jest ocena dopuszczalności wznowienia postępowania. Powołany przepis stanowi bowiem, że w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu. W tym etapie, badając dopuszczalność wznowienia, organ ocenia czy wystąpiły przesłanki podmiotowe, przedmiotowe, a także czy zachowany został określony przez ustawodawcę termin złożenia wniosku przez stronę. (Tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Unimex, 2008 r., komentarz do art. 243 O.p.). W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że jest to wstępny etap badania sprawy o zakresie zbliżonym do zakresu wskazanego w art. 165a O.p. Niedopuszczalność wznowienia postępowania występuje z przyczyn przedmiotowych, podmiotowych oraz uchybienia terminu do wniesienia żądania wszczęcia postępowania w zakresie określonym w art. 241 § 2 pkt 1 i 2. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych wystąpi, gdy brak jest przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, np. w razie gdy żądanie wznowienia postępowania nie dotyczy decyzji lub postanowienia, na które służy zażalenie albo gdy zażądano wznowienia postępowania w zakresie czynności cywilnoprawnej lub czynności materialnotechnicznej. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie zostało złożone przez osobę, która nie jest stroną lub gdy strona nie ma zdolności do czynności prawnych. W ocenie Sądu orzekającego w sytuacji, gdy decyzja ostateczna istnieje w sensie formalnym (nie została usunięta z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie albo stwierdzenie nieważności), ale wygasła zachodzi taki właśnie przypadek niedopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych. W niniejszej sprawie należy mieć bowiem na względzie, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego decyzją o odmowie zmiany innej decyzji, a więc rozstrzygnięcia o charakterze akcesoryjnym w stosunku do tego pierwszego, z nim związanym i zależnym od jego bytu. W sytuacji zatem, gdy wygasła już decyzja "podstawowa" wówczas wygasła także decyzja "dodatkowa", kończąca postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Tym samym w ocenie Sądu orzekającego brak było przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia albowiem zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach udzielone decyzją z [...] . zostało udzielone na sześć lat i z dniem [...]r . wygasło. Na prawidłowość powyższego stanowiska wskazuje okoliczność, że instytucja wznowienia postępowania nie istnieje sama dla siebie, ale jest uruchamiana z założeniem, że może doprowadzić do wzruszenia i zmiany wydanych uprzednio decyzji, jeśli poprzedzające ich wydanie postępowanie było dotknięte enumeratywnie wymienionymi wadami. W niniejszej sprawie zaś nie mogło dojść do powtórnego merytorycznego rozpoznania wniosku strony o zmianę nazwy punktu gier wobec wygaśnięcia zezwolenia. Za przyjęciem tej koncepcji przemawiają także względy ekonomiki procesowej. Po co bowiem wznawiać postępowanie, angażować organ i stronę w postępowanie wznowieniowe, skoro od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie wiadomo, że nie może ono doprowadzić do żadnego materialnego rozstrzygnięcia. W spornej sprawie organ po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonej decyzją ostateczną umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 208 § 1 O.p. stwierdzając, iż jest ono bezprzedmiotowe. W szczególności wskazał, iż na skutek wygaśnięcia decyzji - zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] , rozpatrywanie kwestii zmiany zezwolenia zawartego decyzji, która wygasła, a zatem została usunięta z obrotu prawnego w kontekście wydanego orzeczenia TSUE jest bezprzedmiotowe, co powoduje niemożność wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ocenie Sądu takie załatwienie sprawy w trybie art. 208 O.p. nie narusza powołanego przepisu, albowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe w jego toku. Zauważyć również trzeba, że – przyjmując hipotetycznie - na skutek dalszego procedowania i uchylenia decyzji ostatecznej, której dotyczył wniosek o wznowienie a odmawiającej zmiany nazwy punktu gier ponownie stałaby się otwarta kwestia wniosku o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które wygasło wobec upływu czasu, na jaki zostało udzielone, tj. z dniem 14 stycznia 2014 r., a zatem orzekanie w tym przedmiocie także byłoby bezprzedmiotowe. Wiedzie to do wniosku, że umorzenie postępowania wznowionego na podstawie art. 208 O.p., co miało miejsce w sprawie, prowadzi do tych samych skutków nie tylko procesowych, ale i materialnych, gdyż i tak nie można orzekać w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie kontroli poddane było rozstrzygnięcie ściśle procesowe i organy nie wydawały orzeczenia opartego o przepisy materialne, Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutów skargowych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczącego ustawy o grach hazardowych, a zarzuty opieszałości działania organów pozostają poza granicami tej sprawy, gdyż mogłyby stanowić ewentualnie podstawę złożenia skarg na opieszałość bądź bezczynność organu czego strona nie dokonała. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.