III SA/Gl 873/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi Firmy "A" s.c. J. S., A. S. z siedzibą w O. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 oddala skargę. W piśmie z [...] r. Zarząd Województwa [...] (zwany dalej Zarządem Województwa lub Organem II instancji) poinformował o nieuwzględnieniu protestu Firmę A S.C. J.S., A.S. z siedzibą w O. (w dalszej części uzasadnienia, podmiot ten określany będzie mianem Wnioskodawcy, Spółki lub Skarżącego). Wspomniane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. Spółka złożyła w siedzibie B (zwanej dalej B) wniosek o przyznanie pomocy dla projektu pod nazwą: "Produkcja rolek do kas fiskalnych i terminali płatniczych". Miało to miejsce w ramach ogłoszonego naboru 1/2018. W odpowiedzi na to, oraz inne zgłoszenia, po przeprowadzeniu stosownej oceny, 9 maja 2018 r. Rada Stowarzyszenia B (zwana dalej również Organem I instancji) podjęła uchwałę nr 55/2018/R w sprawie wyboru operacji do dofinansowania w ramach naboru nr 1/2018 dla Przedsięwzięcia P8 Przyspieszenie dla biznesu - wspieranie rozwoju przedsiębiorstw lokalnych. Na mocy tego aktu wybrano do dofinansowania operację zgłoszona przez Wnioskodawcę, przyznając jej 12 punktów. Jednocześnie, w uchwale wyartykułowano, że w dniu przekazania do Zarządu Województwa wniosków o udzielenie wsparcia, operacja Skarżącego nie mieści się w limicie środków, wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia. Istotną okolicznością jest również to, że w uzasadnieniu dokonanej oceny, zawartym w § 2 uchwały nr 55/2018/R Rada Stowarzyszenia B wskazała, iż operacja zgłoszona przez Wnioskodawcę jest zgodna z LSR (Lokalną Strategią Rozwoju) oraz z PROW 2014-2020, a także otrzymała ona minimum punktowe w ramach oceny spełnienia lokalnych kryteriów wyboru. Skutkiem tych działań było poinformowanie Wnioskodawcy (pismem z [...] r.) o tym, że jego wniosek został oceniony pozytywnie pod kątem zgodności z LSR oraz uzyskał minimum punktowe. Równocześnie, B wyjaśniała, iż w wyniku oceny projekt Skarżącego otrzymał 12 punktów na 21 punktów możliwych do uzyskania. W związku z tym, na dzień przekazania wniosków o przyznanie pomocy do Zarządu Województwa nie mieści się on w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze. W załączeniu do pisma przekazane zostało uzasadnienie oceny zadań wg lokalnych kryteriów wyboru wraz z przyznaną punktacją dla poszczególnych kryteriów i podsumowaniem oceny. Spółka nie zgodziła się z oceną w zakresie kryterium nr 1.6 Innowacyjność operacji. W związku z tym, [...] r. wniosła ona protest do Zarządu Województwa. W piśmie tym zwrócono się o ponowne rozpatrzenie karty oceny operacji wg lokalnych kryteriów wyboru, w zakresie kryterium 1.6 - Innowacyjność operacji. Wnioskodawca stanął bowiem na stanowisku, że jego operacja jest innowacyjna również w skali województwa. Skarżący zakwestionował argumentację B, w której brak dodatkowego punktu za "innowacyjność wojewódzką" uzasadniono tym, że na terenie województwa istnieje inna firma produkująca rolki (czyli ten sam towar), co Wnioskodawca. W ocenie Spółki istotne jest natomiast nie tylko istnienie firmy na danym terenie, ale i to, czy operacja proponowana przez Skarżącego jest innowacyjna – jak to ujęto - na analizowanym rynku. Preferowane są bowiem operacje innowacyjne, produktowe lub technologiczne. Jak podkreślił Skarżący w dalszej części swojego wywodu, proponowane przez niego urządzenie jest nowatorskie. W Polsce obecnie nie ma bowiem producentów wytwarzających przewijarki dedykowane wyłącznie do produkcji rolek. Ponadto, operacja zgłoszona przez Wnioskodawcę jest innowacyjna przez wzgląd na system elektronicznego prowadzenia wstęgi oraz hydrauliczne pobierania rolki. Istnym elementem projektu jest też zastosowanie nowoczesnego i innowacyjnego sposobu zaklejania rolek - poprzez automatyczne ich zaklejanie za pomocą taśmy, a nie - jak obecnie stosowane - poprzez łączenie końcówek klejem. Wreszcie, wyartykułowano, że operacja jest też innowacyjna pod względem zasilania energetycznego linii produkcyjnej, gdyż ma ono pochodzić z OZE. Są to rozwiązania innowacyjne na terenie województwa. Jednocześnie, na wypadek negatywnego rozpatrzenia protestu, Spółka zwróciła się z prośbą o podjęcie decyzji o niższej kwocie wsparcia niż pierwotnie wnioskowana i o przyznanie jej jedynie [...]zł. Było to podyktowane tym, że oferta Wnioskodawcy, z uwagi na ilość przyznanych jej punktów, uplasowała się na pierwszym miejscu po zgłoszeniach wybranych do dofinansowania. Limit wsparcia, przewidziany w ramach naboru 1/2018 wynosił zaś [...]zł., a na projekty wybrane do dofinansowania przyznano łącznie [...]zł. Kwota [...]zł. przyznana Spółce, w swoisty sposób dopełniałaby różnicę pomiędzy wartością rozdysponowanego wsparcia, a jego limitem, przewidzianym dla naboru 1/2018. Jej wielkość stanowiłaby też 52 % wartości całej operacji planowanej przez Wnioskodawcę. Tym samym, w przekonaniu Skarżącego, takie obniżenie wartości dofinansowania byłoby zgodne z wymogami Programu oraz Procedurą wyboru i oceny operacji w ramach LSR. W ramach konkursu możliwe jest bowiem ubieganie się o dofinasowanie w wysokości do 70%. Po rozpatrzeniu zarzutów, w piśmie z [...]r. Zarząd Województwa poinformował Skarżącego o tym, że jego protest nie został uwzględniony. Stało się tak z uwagi na bezzasadność przedstawionych zarzutów. Tym samym, stwierdzono brak podstaw do zmiany oceny wniosku o dofinansowanie operacji w zakresie kryterium 1.6. Innowacyjność operacji. Jak wyjaśnił Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko, zgodnie z opisem Lokalnych kryteriów wyboru, załączonym w ramach Ogłoszenia nr 1/2018/RP, w zakresie kryterium nr 1.6 Innowacyjność operacji, preferuje się operacje innowacyjne, produktowe lub technologiczne, zgodne z charakterystyką opisaną w LSR, które zostały rzetelnie uzasadnione. Przyjęta punktacja w ramach wspomnianego kryterium kształtowała się zaś następująco: 1 pkt - stosowane innowacje w skali B, 1 pkt - stosowane innowacje w skali województwa, 0 pkt - brak działań innowacyjnych. W ramach tego kryterium, maksymalnie można więc było uzyskać 2 punkty, a Wnioskodawcy przyznano 1 punkt. W dalszej części uzasadnienia swojego stanowiska, Zarząd Województwa powołał się na to, że w ramach informacji (o której mowa w art. 21 ust. 5 ustawy o RLKS), przekazanej Wnioskodawcy, Organ I instancji przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska (przyznania Skarżącemu 1 punktu co do kryterium 1.6). Zdaniem Rady Stowarzyszenia B, operacja jest innowacyjna, gdyż Wnioskodawca będzie pierwszą firmą na obszarze LSR zajmującą się produkcją rolek papierowych. Nie przyznano natomiast punktów w skali województwa, gdyż istnieją firmy o tym profilu np. w B. W ocenie Organu odwoławczego, przedstawione uzasadnienie dawało Spółce możliwość weryfikacji poprawności informacji Rady Stowarzyszenia B. Mogło się to odbyć na etapie protestu i – w takiej sytuacji - stanowiłoby argument co do skali innowacyjności. Wnioskodawca nie wniósł jednak uwag w tym zakresie. Formułując swój protest, Skarżący podkreślił natomiast nowe rozwiązania procesu produkcyjnego i technologicznego. W konsekwencji, w ocenie Zarządu Województwa, Rada Stowarzyszenia B miała podstawy do podtrzymania przyjętej punktacji potwierdzającej innowacyjność w skali B. Odnosząc się zaś wniosku Spółki o zmniejszenie kwoty dofinansowania, jaka została wskazana we wniosku o przyznanie pomocy ze [...]zł. do [...]zł. odwołano się do tego, że B wyjaśniła brak możliwości zmiany kwoty na obecnym etapie weryfikacji operacji. W swojej skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wnioskodawca przede wszystkim wyartykułował, że jego protest był kierowany do Zarządu Województwa poprzez B. Tymczasem to Organ I instancji podjął uchwałę w sprawie rozpatrzenia wspomnianego środka zaskarżenia. Ponadto, Skarżący podkreślił, iż w jego przekonaniu operacja jest innowacyjna również w skali województwa. Uzasadniając ten pogląd, powołano się na definicję innowacji, pochodzącą z Wikipedii. Zgodnie z nią, innowacja oznacza ciąg działań prowadzących do wytworzenia nowych lub ulepszonych produktów, procesów technologicznych lub systemów organizacyjnych. Skarżący podkreślił też, że w myśl opisu kryterium, operacja powinna charakteryzować się innowacyjnością technologiczną / techniczną oraz produktową / procesową. Na etapie składania wniosku, w jego załącznikach, tj. Biznes planie oraz w rozwiązaniach przedstawionych przez potencjalnych wykonawców linii produkcyjnej zostały zaś szczegółowo i dokładnie przedstawione innowacyjne rozwiązania. W ocenie Spółki, także w proteście szczegółowo przedstawiono elementy innowacyjności. Stwierdzenie, że na terenie województwa istnieje firma o podobnym profilu nie jest natomiast istotą określenia innowacyjności operacji. Dlatego właśnie Wnioskodawca uważa to stwierdzenie za nieprawidłowe. W jego ocenie, błędne jest też uznawanie istnienia w województwie firmy o podobnym profilu za parametr oceny innowacyjności na danym terenie (w województwie). Innym argumentem wskazanym w piśmie inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne było wskazanie na Poradnik dla oceniających projekty innowacyjne i projekty współpracy przygranicznej w ramach PO K.L, wydany w 2011 r. przez Krajową Instytucję Wspierającą - Centrum Projektów Europejskiej. W publikacji tej zwraca się uwagę na to, że ocena innowacyjności powinna odbyć się według kilku kryteriów, m.in. opisu proponowanej inicjatywy na tle istniejących praktyk, wskazania przewagi nowej operacji pod względem technologicznym, procesowym, produktowym na tle dotychczasowych, czy wymiaru innowacyjności, zgodnie z definicją podejścia innowacyjnego. Cechy te spełniał zaś projekt Skarżącego. Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty, Wnioskodawca podkreślił innowacyjność swojej operacji również w skali województwa, oraz podniósł zarzut nienależytej, ponownej oceny dokonanej przez Zarząd Województwa, kryterium będącego przedmiotem protestu. Z wskazaniem tym wiązał się jeszcze jeden argument Spółki, podniesiony w skardze – niedokonanie przez Organ II instancji własnej analizy przedmiotu protestu i nieprzedstawienie oceny w tym zakresie. Na koniec wytknięto natomiast Zarządowi Województwa, że ten nie zwrócił się do firmy z B. (działającej na terenie tego samego województwa) o przedstawienie informacji o procesie wytwarzania przez nią rolek papierowych. W odpowiedzi na te zarzuty, Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał on, że Organ I instancji był zobowiązany wybierać operacje realizowane przez inne podmioty niż B na podstawie kryteriów z LSR (art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 140). Rozstrzygnięcie tego podmiotu było zaś oparte na rozumieniu pojęcia "innowacyjność" z LSR i nie można przyjąć, aby w przedmiotowym przypadku kryterium to było spełnione w skali województwa. Wreszcie, wskazano na treść art. 21 ust. 1c wspomnianego aktu prawnego i wyartykułowano, że podmiot ubiegający się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, jest obowiązany przedstawiać dowody oraz składać wyjaśnienia niezbędne do oceny zgodności operacji z LSR, wyboru operacji lub ustalenia kwoty wsparcia zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa zaś na podmiocie, który z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone pismo Zarządu Województwa (rozstrzygnięcie protestu) jest zgodne z prawem. Podstawy prawne dla tego orzeczenia wyznaczała wcześniej już powołana ustawa o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, a także Strategia Rozwoju Lokalnego Kierowanego Przez Społeczność na lata 2016-2023 (LSR). To właśnie regulacja zawarta w obydwu tych aktach normatywnych sprawia, że należało podzielić zapatrywanie Zarządu Województwa. W pierwszej kolejności, Sąd chciałby się odnieść do zarzutu skargi, w myśl którego protest Spółki został rozpatrzony nie przez Zarząd Województwa, ale przez Organ I instancji. Nawiązując do tej tezy należy zauważyć, że w dokumentacji postępowania znajduje się rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa, datowane na [...] r. Ten właśnie dokument jest przedmiotem skargi Wnioskodawcy. Wbrew obawom wspomnianego podmiotu nie nastąpiło natomiast sprzeczne z prawem wkroczenie w kompetencje Organu II instancji przez Radę Stowarzyszenia B. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy w zakresie polityki spójności stosuje się odpowiednio (...). Z kolei, w myśl art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431), instytucja organizująca i przeprowadzająca konkurs, za pośrednictwem której wniesiono protest, w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego dokumentu weryfikuje wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 i kieruje protest wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji, o której mowa w art. 55, załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia, oraz informuje wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu protestu. Właśnie jako przejaw spełnienia tej powinności należy traktować uchwałę Rady Stowarzyszenia B z 4 czerwca 2018 r. w sprawie rozpatrzenia protestu. Świadczy o tym również podstawa prawna wskazana w tym dokumencie. Nie znalazły uznania Sądu także pozostałe zarzuty Spółki podniesione w jej skardze. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, Rada dokonuje wyboru operacji realizowanych przez podmioty inne niż B: 1) spośród operacji, które są zgodne z LSR; 2) na podstawie kryteriów wyboru określonych w LSR. Tym samym, dla oceny ofert składanych przez uczestników konkursu fundamentalne znaczenie ma treść Lokalnej Strategii Rozwoju. Sięgając zaś do Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego Przez Społeczność na lata 2016-2023 łatwo zauważyć, że na jej str. 50 – 51 jest mowa o innowacyjności produktowej, technologicznej i edukacyjnej (wspieraniu tych działań) w ich rozumieniu zdefiniowanym we wspomnianej Strategii (LSR). Tym samym, brak jest podstaw do odwoływania się do pozanormatywnych (tzn. innych niż wyjaśnione w LSR) sposobów rozumienia terminu "innowacyjność". Z kolei, poszukując normatywnych podstaw dla przyznawania uczestnikom konkursu 1 pkt. za projekt innowacyjny w skali B i 1 pkt. za innowacyjność na poziomie województwa, należy wskazać, iż takie zasady oceny zostały jasno wskazane w opisie Lokalnych kryteriów wyboru, załączonym w ramach Ogłoszenia nr 1/2018/RP. Wskazano tam, że w zakresie kryterium nr 1.6 Innowacyjność operacji, preferuje się operacje innowacyjne, produktowe lub technologiczne, zgodne z charakterystyką opisaną w LSR, które zostały rzetelnie uzasadnione. Jednocześnie, w tym samym dokumencie wskazano wspomniane wcześniej zasady przyznawania punktów (maksymalnie dwóch). Tym samym, Wnioskodawca powinien mieć świadomość zaprezentowanych reguł oceny zgłoszonych projektów. Odnosząc zaprezentowane spostrzeżenia do treści Wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez Spółkę, należy zauważyć, że w rubryce zatytułowanej "Uzasadnienie zgodności z celami LSR i kryteriami wyboru operacji przez B" Wnioskodawca nie wyartykułował innowacyjności jego operacji w aspekcie województwa. Okoliczność ta ma zaś o tyle istotne znaczenie (także w kontekście postawionego w skardze zarzutu niezwrócenia się do firmy z B. o przedstawienie informacji o procesie wytwarzania przez nią rolek papierowych), że w postępowaniu w sprawie oceny spełniania warunków wyboru i w sprawie wyboru LSR, co do zasady nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 12 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności). Z kolei, w art. 21 ust. 1c tego samego aktu prawnego sformułowano wymóg, że podmiot ubiegający się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, jest obowiązany przedstawiać dowody oraz składać wyjaśnienia niezbędne do oceny zgodności operacji z LSR, wyboru operacji lub ustalenia kwoty wsparcia zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ponadto, w myśl wspomnianego przepisu, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wszystko to oznacza, że procedura w sprawie oceny spełniania warunków wyboru i w sprawie wyboru LSR nie jest determinowana przez zasadę prawdy obiektywnej (prawdy materialnej), wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096). Jak wiadomo, istotą tego pryncypium jest to, że powinność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest wyłączna domeną organu administracyjnego. W miejsce wspomnianej zasady wkracza natomiast regulacja, którą zazwyczaj łączy się z prawem prywatnym. Jest nią reguła, iż powinność dowodzenia spoczywa na podmiocie wywodzącym z udowodnionej okoliczności korzystne dla siebie skutki prawne. W tym kontekście, nie sposób przyznać racji Wnioskodawcy, podnoszącemu że Zarząd Województwa powinien był badać technologię stosowaną przez firmę z B., po to, aby ustalić, czy operacja zgłoszona do konkursu przez Spółkę jest innowacyjna. Obowiązek wykazania innowacyjności zgłoszonej operacji spoczywał natomiast na Skarżącym. Ten zaś ze wspomnianej powinności nie wywiązał się ani w złożonym przez siebie Wniosku o przyznanie pomocy, ani później, w proteście. Na koniec, należy odnieść się do prośby Wnioskodawcy, sformułowanej w proteście. Jak już wcześniej wspomniano, podmiot ten wniósł o podjęcie decyzji o przyznaniu mu niższej kwocie wsparcia niż pierwotnie wnioskowana. W przekonaniu Sądu, Zarząd Województwa słusznie nie uwzględnił tego postulatu. Jest tak, ponieważ w myśl pkt. IV.3.2 Procedury wyboru i oceny operacji własnych w ramach LSR; Procedury wyboru i oceny operacji własnych w ramach LSR; Procedura złożenia protestu (wspomniany dokument jest dostępny na stronie internetowej), ustalenie kwoty wsparcia jest dokonywane przez Radę B (w ramach ustalonych limitów środków). Tym samym, kwoty wsparcia nie mogą być w późniejszym czasie (na kolejnym etapie procedury) modyfikowane przez inny organ, tj. przez Zarząd Województwa, rozpatrujący protest. Z wszystkich tych względów, Sąd oddalił skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).