III SA/Gl 874/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi S.R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r. adresowaną do S. R. a wydaną po rozpatrzeniu wniesionego przez niego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. ([...]ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok. Ta decyzja również była adresowana do S. R. W podstawie prawnej decyzji powołano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie Kpa), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Natomiast w uzasadnieniu stwierdzono, iż S. R. w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni 3,04 ha. Podstawą wniosku była ustawa z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz.40 ze zm.). Na wezwanie organu w dniu [...] r. K. R. - kurator S. R. złożył korektę wniosku z dnia [...] r. oraz przedłożył dokumenty potwierdzające okoliczność ubezwłasnowolnienia częściowego S. R. z dniem [...] r. i ustanowienia dla niego przez sąd kuratora celem "reprezentowania go i zarządzania majątkiem ubezwłasnowolnionego" (postanowienie Sądu Rejonowego w M. , sygn. akt [...] oraz zaświadczenie z [...] r. o ustanowieniu K. R. kuratorem). W czasie kontroli danych zawartych we wniosku z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie deklarowanej powierzchni. Powierzchnia co do której był rozpatrywany wniosek wynosiła 3,04 ha a powierzchnia uprawniająca do dopłat wynosiła 1,65 ha, gdyż powierzchnia 0,85 ha nie była utrzymana w należytej kulturze rolnej. Powyższe spowodowało, ze różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej na miejscu wynosiła 84,24%. Ustalenie takiej proporcji pozbawiało wnioskodawcę płatności na dany rok a dodatkowo skutkowało nałożeniem na niego sankcji w kwocie uwzględniającej różnicę miedzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji odmówił S. R. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył sankcje w kwocie [...] zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożył sankcje w kwocie [...] zł, które będą potrącane z płatności do której producent jest uprawniony w ciągu trzech lat kalendarzowych, po roku w którym stwierdzono nieprawidłowości. Decyzję doręczono adresatowi, S. R. w dniu [...] r., który nie zgadzając się z jej treścią złożył odwołanie. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie całą sprawę podzielił w całej rozciągłości ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Została ona doręczona S. R., który zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga została wniesiona [...] r. i podtrzymana przez kuratora pismem z dnia [...] r. W skardze S. R. wyjaśnił, że błędne wskazanie powierzchni uprawniającej do dopłat było przez niego niezawinione i nawet zwrócił część pobranych dopłat. Nie zgadza się z nałożonymi na niego sankcjami. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. kurator oświadczył, że błędne wypełnienie wniosku jest konsekwencja choroby syna i nie jest zawinione. Nie jest on sam w stanie wypełnić wniosku o dopłaty i korzystał z pomocy pracownika urzędu oraz informacji zawartych w ewidencji gruntów. Nadto nie uzyskał żadnych dopłat, gdyż pieniądze uzyskane jako wcześniejsze dopłaty zostały zwrócone Agencji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi. W całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji oraz zaakcentował, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych na podstawie których została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych, niż podane przez skarżącego przyczyny. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli jednak Sąd ustali, iż naruszenie prawa miało cechy kwalifikowanego naruszenia o jakim mowa w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego – stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazany wyżej art. 156 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej strona w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, Dalej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy. Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem S. R. z dnia [...] r. o przyznanie mu płatności do gruntów rolnych na rok 2006, skorygowanego przez kuratora K. R. w dniu [...] r. zgodnie z wezwaniem organu po przeprowadzeniu kontroli na miejscu. Organ nie uzyskał stanowiska kuratora co do treści wniosku pierwotnego złożonego przez ubezwłasnowolnionego S. R. Wracając do meritum należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie miała zastosowanie ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz.40), która określała warunki i tryb udzielenia producentom rolnym: 1) płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonych w przepisach art. 143b i art. 143c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanych dalej "płatnościami"; 2) oddzielnej płatności z tytułu cukru, określonej w przepisach art. 143ba rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1, zwanej dalej "płatnością cukrową". Stanowiła ona w art. 2, iż sobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Producent rolny składał wniosek o przyznanie płatności na formularzu udostępnionym przez Agencję, który wszczynał postępowanie w sprawie. Następnie w toku postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, właściwy organ badał zatem, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności jest producentem rolnym posiadającym działki rolne o łącznej powierzchni, co najmniej 1 ha i czy te grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, z zachowaniem wymogów ochrony środowiska. Oczywiście powierzchnia zadeklarowanych gruntów ma znaczenie, ale w aspekcie ustalenia wysokości płatności (art. 2 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich...). Z dotychczasowych rozważań wynika zatem, że przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich jest ustalenie, czy wniosek złożyła osoba uprawniona a następnie czy ubiegający się o te płatności spełnia warunki do ich przyznania, a nie czy płatność ta przysługuje do określonej działki rolnej. Przytoczona regulacja jednoznacznie wskazuje na to, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania i musi być prawidłowo reprezentowany aby czynności przez niego wykonane były skuteczne prawnie. W tym miejscu należy podkreślić, że S. R. jest częściowo ubezwłasnowolniony od [...] r. i do reprezentowania go oraz zarządzania sprawami majątkowymi został ustanowiony dla niego kurator (k. 70 i 71). Okoliczność ta była znana organowi, co najmniej od [...] r., kiedy to K. R. okazał stosowne dokumenty i złożył korektę (k.66) wniosku o przyznanie S. R. dopłat bezpośrednich na rok 2006. Korekta ta była konsekwencją wezwania organu wnioskodawcy z dnia [...] r. w związku z wykrytymi nieścisłościami (k.64 akt) a nie celem uzyskania stanowiska kuratora uprawnionego i zobowiązanego do reprezentowania interesów majątkowych wnioskodawcy. Nie ma wątpliwości, iż wniosek o dopłaty należy do kategorii spraw w której reprezentowanie ubezwłasnowolnionego częściowo S. R. jest niezbędne. W przeciwnym razie czynność taka jest bezskuteczna prawnie. Zgodnie z art. 28 Kpa "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. (art. 30 § 1 Kpa) a osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli (art. 30 § 2). Należy przypomnieć, że zdolność do czynności prawnych jest zdolnością do tego, by przez czynności prawne swym własnym działaniem nabywać lub tracić prawa albo obowiązki, albo w ogóle wywoływać skutki prawne (S. Grzybowski, Prawo cywilne, 1978, s. 169). W świetle przepisów kodeksu cywilnego osoba fizyczna może nie mieć zdolności do czynności prawnych, korzystać z ograniczonej zdolności do czynności prawnych lub mieć pełną zdolność do czynności prawnych. Nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie (art. 12 k.c.). Ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają małoletni, którzy ukończyli lat trzynaście, oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo (art. 15), a także osoby, dla których ustanowiono doradcę tymczasowego na czas trwania postępowania o ubezwłasnowolnienie (art. 548 § 1 k.p.c.). Osoba pełnoletnia może być ubezwłasnowolniona częściowo z powodu choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, w szczególności pijaństwa lub narkomanii, jeżeli stan tej osoby nie uzasadnia ubezwłasnowolnienia całkowitego, lecz potrzebna jest pomoc do prowadzenia jej spraw (art. 16 § 1 k.c.). Dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo ustanawia się kuratelę (art. 16 § 2). Osoba posiadająca ograniczoną zdolność do czynności prawnych może dokonywać czynności prawnych swym działaniem za zgodą przedstawiciela ustawowego. Zgodnie z art. 17 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama jednostronnej czynności prawnej, do której ustawa wymaga zgody przedstawiciela ustawowego, czynność jest nieważna (art. 19 k.c.). Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może jednak bez zgody przedstawiciela ustawowego dokonywać wszelkich czynności prawnych innych niż wymienione w art. 17 k.c., zawierać umowy należące do umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 k.c.). Osoba pełnoletnia nie korzysta z pełnej zdolności do czynności prawnych, jeżeli została ubezwłasnowolniona częściowo. Kodeks postępowania administracyjnego nie wypowiada się w kwestii dokonywania czynności prawnych przez osoby ograniczone w zdolności do czynności prawnych. Jednakże organ administracji publicznej jest w tym zakresie związany przepisem art. 30 § 1 (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 217). W wyroku NSA z dnia 14 lutego 1984 r., II SA 1811/83, RNGA 1984, nr 20, s. 46; GAP 1986, nr 6, s. 45; OMT 1985, nr 5, s. 49 z glosą A. Jaroszyńskiego, przyjęto, że: "1. Gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba ubezwłasnowolniona częściowo, jej kurator powinien być wezwany do udziału w postępowaniu administracyjnym w każdym przypadku, gdy osobiste działanie strony wskazuje, że nie zdaje ona sobie w pełni sprawy z celu i skutków tego postępowania. 2. Nie istnieje natomiast prawny wymóg, aby kurator osoby częściowo ubezwłasnowolnionej brał udział w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym osoba ta jest stroną. Skoro bowiem nie każda czynność cywilnoprawna osoby częściowo ubezwłasnowolnionej wymaga dla jej ważności odpowiedniego współdziałania kuratora, gdyż w niektórych przypadkach osoba taka może działać samodzielnie (art. 20-22 k.c.), zaś w myśl art. 560 k.p.c. sam ubezwłasnowolniony jest uprawniony do zaskarżania postanowień wydanych w postępowaniach w sprawie ubezwłasnowolnienia, nawet gdy ustanowiony został doradca tymczasowy, to nie byłby zasadny pogląd, że w każdym wypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym stroną jest osoba częściowo ubezwłasnowolniona niezbędny jest udział jej kuratora. Za niezbędny natomiast należy uznać udział kuratora w postępowaniu, gdy działanie samej strony jest nieudolne, a zwłaszcza gdy argumentacja strony wskazuje, że nie zdaje sobie ona w pełni sprawy z celu i skutków prowadzonego postępowania". Organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie mimo posiadanej wiedzy o ubezwłasnowolnieniu częściowym wnioskodawcy i ustanowieniu dla niego kuratora do celów reprezentowania i zarządzania majątkiem nie wezwały kuratora do złożenia oświadczenia w zakresie podtrzymania wniosku o dopłaty na rok 2006 ani też nie doręczyły mu wydanych decyzji. Podobnie nie wezwały kuratora do złożenia oświadczenia co do wniesionego odwołania przez S. R. W takim stanie faktycznym i prawnym zasadnym jest konstatacja, iż obie zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 30 § 1 i § 2 Kpa, gdyż postępowanie dotyczące zarządzania majątkiem S. R. toczyło się bez udziału kuratora mimo, że stroną postępowania była osoba częściowo ubezwłasnowolniona. Takie zaś naruszenie prawa odpowiadające normie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnia stwierdzenie nieważności zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Równocześnie, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Nie orzeczono o kosztach, gdyż skarżący został z ich uiszczenia zwolniony. Mając na względzie powyższe rozważania organ winien w pierwszej kolejności wezwać kuratora wnioskodawcy do złożenia oświadczenia odnośnie wniosku o dotacje z dnia [...] r. złożonego osobiście przez częściowo ubezwłasnowolnionego S. R. i bez jego akceptacji kuratora a następnie stosownie do treści tego oświadczenia przeprowadzić ponownie postępowanie administracyjne w sprawie bądź je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nie można uznać za oświadczenie kuratora o podtrzymaniu wniosku złożonej korekty, gdyż była ona wykonaniem wezwania organu w innej kwestii i bez świadomości treści wniosku pierwotnego. Kuratorowi należy wniosek pierwotny okazać, aby mógł zapoznać się z jego treścią i zweryfikować według swojej wiedzy jego poprawność, jak również zapytać czy wniosek ten podtrzymuje i w jakim zakresie.