III SA/Gl 882/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. M. na akt Prezydenta Miasta D. z dnia 18 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Prezydenta Miasta D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym aktem z 18 Czerwca 2025 r. Prezydent Miasta D. – dalej organ - przyznał adwokatowi P. M. dalej strona, pełniącemu funkcję kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu P. W. w postępowaniu administracyjnym w sprawie o jego wymeldowanie z pobytu stałego, wynagrodzenie w wysokości 60 zł powiększone o należny podatek VAT. Z akt sprawy wynika, iż strona w dniu 13 maja 2025 r. zwróciła się z wnioskiem do Prezydenta Miasta D. o zasądzenie środków finansowych w wysokości 480 zł powiększonych o należny podatek VAT za pełnienie funkcji kuratora w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z pobytu stałego decyzją [...], która stała się prawomocna z dniem 11.03.2025 r. P. M. został ustanowiony pełnomocnikiem P. W. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w D. w sprawie o sygn. akt [...]. Wnioskodawca wnosząc o wypłatę wynagrodzenia w wymaganej kwocie wskazał na §14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Organ postanowieniem z dnia 18.06.2025. r przyznał stronie wynagrodzenie w wysokości 60 zł dalej idący wniosek uznając za niezasadny. W podstawie prawnej wskazał art. 34 §1 i art. 123 § 1 oraz art. 141 § 1 i 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 274 ze. zm.). W uzasadnieniu aktu wskazał, iż w obowiązujących aktach prawnych brak jest przepisów ustawowych wprost rozstrzygających zasady ustalania wysokości wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniach administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji w tym zakresie, a Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, odnosi się wyłącznie do postępowań w sądach, nie obejmując swym zakresem postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji publicznej. Prezydent Miasta D. zaznaczył, iż wobec istniejącej luki prawnej, w celu zapewnienia jednolitości i przejrzystości postępowania, wydał wewnętrzny akt administracyjny w postaci Zarządzenia z 11 lipca 2018 r. Nr [...] w sprawie określenia warunków i wysokości wynagrodzenia przedstawicieli (kuratorów) ustanowionych przed Sąd Rejonowy w D. dla osób nieznanych z miejsca pobytu w postępowaniach meldunkowych. Na jego podstawie, biorąc pod uwagę specyfikę oraz zakres postępowania i udziału w nim kuratora została ustalona podstawowa stawka dla kuratora w wysokości 60 zł plus VAT. Zaznaczył, iż w konkretnej sytuacji przyznane stałe wynagrodzenie powiększane jest o dodatkowe koszty faktycznie poniesione przez kuratora. Postępowania administracyjne dotyczące spraw meldunkowych charakteryzuje w większości niski stopień skomplikowania. Rola kuratora ustanowionego w tego rodzaju sprawach zazwyczaj kończy się na odbiorze korespondencji i ewentualnie złożeniem odwołania od wydanej decyzji. Wskazał, iż określając wysokość wypłaty wynagrodzenia dla adwokatów/radców prawnych ustanowionych kuratorami dla osób nieznanych z miejsca pobytu, w przedsądowych postępowaniach wymeldowanie decyzją administracyjną, kierował się przede wszystkim wysokością środków otrzymanych w ramach otrzymywanej dotacji na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.), która nakazuje wydatkowanie środków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. W ocenie Prezydenta okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na wystąpienie szczególnych przesłanek warunkujących przyznanie wynagrodzenia w pełnej wysokości żądanej przez wnoszącego stąd za zasadne uznał wynagrodzenie w kwocie 60 zł plus podatek VAT. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi: 1. rażące naruszenie art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie poprzez nie zasądzenie wynagrodzenia kuratora we właściwej wysokości i zawierającego stawkę podatku VAT; 2. rażące naruszenia art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia kryteriów ustalenia wysokości przyznawanego wynagrodzenia, co uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kontroli zaskarżonego aktu; 3. rażące naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w zaskarżonym akcie na zarządzeniu Prezydenta Miasta D. z 11 lipca 2018 r. nr [...] w sprawie określenia warunków i wysokości wynagrodzenia przedstawicieli (kuratorów) ustanowionych przez Sąd Rejonowy w D. dla osób nieznanych z miejsca pobytu w postępowaniach meldunkowych. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżony akt narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Na wstępie wyjaśnić należy odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2748/12 (publ. w LEX nr 1529036), który sąd w składzie niniejszym podziela, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi nieobecnej strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a.. Uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa. Uznać należy zatem, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie i dlatego podlega kognicji sądu administracyjnego. Mandat do sprawowania funkcji kuratora dla osoby nieobecnej wynika z orzeczenia sądu powszechnego wyznaczającego daną osobę kuratorem strony nieznanej z miejsca pobytu. Orzeczenie to wydawane jest w trybie art. 34 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Orzeczenie sądu powszechnego stanowi podstawę stosunku prawnego istniejącego między organem administracji i przedstawicielem nieobecnej strony. Rolą kuratora jest ochrona interesów strony w postępowaniu administracyjnym, a jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań. Ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 19 grudnia 2013 roku sygn. akt I OSK 2636/12 publ. w LEX nr 1529034) nie jest tak aby w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt I FSK 93/06 publ. w LEX nr 279784 ), wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż ustalenie wysokości wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych powinno nastąpić w drodze analogii poprzez zastosowanie odpowiednio (nie wprost) przepisów regulujących wynagrodzenie dla kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 2748/12 publ. w LEX nr 1529036, z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2636/12 publ. w LEX nr 1529034, wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 931/7 publ. w LEX nr 2439388, wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 452/19 publ. w LEX nr 2734248). Aktualnie przepisy te znajdują się w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 poz. 536). Stosownie do § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej "kuratorem", ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny - w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł. W myśl § 1 ust. 2 rozporządzenia wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Jak stanowi zaś § 1 ust. 3 rozporządzenia wysokość wynagrodzenia w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w kwocie wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej wskazanych stawek minimalnych, jeżeli uzasadnia to nakład pracy kuratora, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do działania w postępowaniu, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie; wartość przedmiotu sporu; stopień zawiłości sprawy. Z powyższego wynika, że dopuszczalnym jest miarkowanie wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym w granicach i na zasadach wskazanych w § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. Na wysokość wynagrodzenia winny wpływać takie czynniki jak nakład pracy kuratora, wartość przedmiotu sporu i stopień zawiłości sprawy, ilość czynności podjętych w sprawie. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 10.10.2024r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w D. [...] wydział [...] ustanowił skarżącego kuratorem dla P. W., którego miejsce pobytu nie było znane w celu reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wywiązał się z obowiązków kuratora. Natomiast w reakcji na wniosek skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za czynności podjęte w sprawie Prezydent Miasta D. przyznał skarżącemu wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym w kwocie 60 zł na podstawie własnego zarządzenie z 11 lipca 2018 r. Nr [...] w sprawie określenia warunków i wysokości wynagrodzenia przedstawicieli (kuratorów) ustanowionych przed Sąd Rejonowy w D. dla osób nieznanych z miejsca pobytu w postępowaniach meldunkowych. Podkreślić należy, że wskazane zarządzenie Prezydenta Miasta D. z 11 lipca 2018 r. nie stanowi żadnego ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, w tym aktu prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, wiążący w danej jednostce samorządu terytorialnego i zawierający wytyczne działań dla osób podległych służbowo organowi go wydającemu. Tym samym wskazane zarządzenie nie wpływa na sytuację prawną podmiotów znajdujących się na zewnętrz struktury podległej organowi, a zatem nie może stanowić podstawy przyznania wynagrodzenia kuratorowi repezentującemu stronę w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie, poza powołaniem się na wskazane wyżej zarządzenie, nie wskazuje żadnych kryteriów, jakimi kierował się organ ustalając wynagrodzenie dla kuratora. Organ nie dokonał oceny pracy kuratora, w tym ilości i charakteru podjętych przez niego czynności w postępowaniu administracyjnym oraz czasu wymaganego dla dokonania tych czynności. Podkreślić należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 35 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym organ meldunkowy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Stroną postepowania w przedmiocie wymeldowania jest więc osoba, na której spoczywa obowiązek wymeldowania z miejsca stałego lub czasowego pobytu, jak również właściciel lokalu oraz każda osoba, która dysponuje tytułem prawnym do lokalu. Stronami postępowania w przedmiocie wymeldowania, w którym skarżący został ustawiony kuratorem, był P. W. W rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał natomiast ustalenia wynagrodzenia kuratora z uwzględnieniem jego nakładu pracy w tej sprawie. Skład orzekający nie podziela stanowiska Prezydenta, iż organ winien przyznawać wynagrodzenie dla przedstawiciela osoby nieobecnej według zasad przyjętych przez siebie. Wynagrodzenie kuratora należało ustalić w drodze analogii na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Do ustalenia wynagrodzenia skarżącego zgodnie z odesłaniem zawartym w § 1 ust.1 wymienionego rozporządzenia będą miały zastosowanie minimalne stawki za czynności adwokackie, określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Reasumując wskazać należy, że zasadne okazały się zarzuty skargi. Organ nie ustalił bowiem wynagrodzenia kuratora w oparciu o właściwe przepisy prawa powszechnie obowiązującego . W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając je od organu na rzecz skarżącego w wysokości 697 zł obejmującej wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Rozpoznając ponownie sprawę, organ określi wynagrodzenie skarżącego, z uwzględnieniem uwag zawartych w treści wyroku.