III SA/Gl 887/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...]r. nr [...]orzekającą o odmowie przyznania skarżącej A.G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...]r., tj. od dnia rejestracji skarżącej jako bezrobotnej. Organ I instancji stwierdził bowiem, że strona zarejestrowała się jako bezrobotna w okresie zawieszenia w CEIDG prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. W takim zaś przypadku, na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1265 ze zm.) bezrobotnemu spełniającemu wszystkie inne warunki zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Z tą decyzją skarżąca się nie zgodziła i złożyła od niej odwołanie. Podniosła w nim, że urzędniczka w PUP wprowadziła ją w błąd stwierdzając, że wystarczające dla uzyskania zasiłku jest zawieszenie działalności gospodarczej. Gdy okazało się, że tak nie jest, działalność została zlikwidowana i wykreślona z ewidencji z dniem [...]r. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu i instancji. Przypomniał, że strona zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej z dniem [...]r., a [...]tego roku zarejestrowała się jako osoba bezrobotna. Dopiero jednak [...] r., a więc w czasie, gdy posiadała już status osoby bezrobotnej, wykreśliła wpis z ewidencji działalności gospodarczej. Zatem powołując się na art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia ..., organ odwoławczy stwierdził, że decyzja odmawiająca przyznania zasiłku od dnia rejestracji jest zasadna. Jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że będzie on stronie przysługiwał po upływie 90 dni od dnia rejestracji. Przyznał, że jako organ II instancji ma obowiązek uwzględniać zmiany stanu faktycznego, zaistniałe po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale nie może się to odbywać w oderwaniu od obowiązujących przepisów. Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło już po rejestracji strony jako osoby bezrobotnej, zatem późniejsze wykreślenie wpisu z ewidencji, gdy bezrobotny został już zarejestrowany i uzyskał status osoby bezrobotnej nie zmienia jego sytuacji prawnej istniejącej w dacie rejestracji. Decyzja ta stała się przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze strona stwierdziła, że czuje się pokrzywdzona przez prawo, które nie uwzględnia zmiany jej statusu, a ona nie pracując przez dwa miesiące i nie otrzymując zasiłku nie miała środków do życia a utrzymuje się sama. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Stwierdził, że ponieważ zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek zainteresowanego, to uzasadnione jest analogiczne traktowanie tej sytuacji z rozwiązaniem stosunku pracy przez pracownika za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron, a w takim przypadku zasiłek przysługuje po 90 dniach od zarejestrowania. Na rozprawie 27 listopada 2019r. pełnomocnik Wojewody oświadczył, że od 3 września 2019r. strona znów zarejestrowała tę samą działalność gospodarczą i obecnie jest aktywna zawodowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Zagadnienia związane z bezrobociem i uprawnieniami osób bezrobotnych reguluje ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 z późn. zm.) – dalej powoływana jako "ustawa." Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który zarejestrował się jako bezrobotny w okresie, zgłoszonego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Stosownie do art. 75 ust 2 pkt 2 ustawy, bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8. W decyzjach obu instancji organy wywodziły, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie jej statusu bezrobotnego ma zawieszoną działalność gospodarczą, to zasadne jest przyznanie jej zasiłku dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia jej zarejestrowania jako osoby bezrobotnej, co oczywiście znajduje oparcie w cytowanych wyżej przepisach ustawy. Zdaniem Sądu jednak, zasadniczy problem w analizowanej sprawie leży gdzie indziej i sprowadza się do kwestii, czy organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zmianę stanu faktycznego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a dniem, w którym orzeka organ II instancji, czy też nie. Poszukując odpowiedzi na tak postawione pytanie zauważyć należy, że art. 15 K.p.a. wyraża zasadę dwuinstancyjności. Stosownie do wskazanego przepisu, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie dokonuje jedynie kontroli orzeczenia organu I instancji na dzień jego wydania, lecz ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i to według stanu faktycznego, jaki istnieje w dniu wydania decyzji. Zasada dwuinstancyjności tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4 K.p.a., regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 K.p.a. Na obowiązek uwzględnienia w postępowaniu odwoławczym zmiany stanu faktycznego wskazują w swych orzeczeniach sądy administracyjne. W wyroku z 11 października 2017r. sygn. akt II SA/Po 513/17 WSA w Poznaniu stwierdził, że "Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Organ wydający decyzję administracyjną jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania decyzji. Odnosi się to nie tylko do organu orzekającego w pierwszej instancji, ale również do organu wydającego decyzję w postępowaniu odwoławczym." Tak więc zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, czyli konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Istotą dwuinstancyjności jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - co wymaga ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy - a nie jedynie formalna kontrola decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy jest nie tyle uprawniony, co zobowiązany do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego sprawy, jaki nastąpił po dniu wydania decyzji I instancji. Innymi słowy w tym konkretnym przypadku bada nie tyle, czy zasadnie organ I instancji stwierdził w dniu wydania swej decyzji, że zasiłek będzie stronie przysługiwał po upływie 90 dni od daty rejestracji, lecz czy przysługuje on stronie w dacie orzekania o nim przez organ II instancji, a jeśli tak, to od kiedy zostały spełnione przesłanki do jego przyznania. Tak więc stanowisko organu II instancji co do tego, że późniejsze wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nie zmienia sytuacji prawnej strony w dacie rejestracji jest co do zasady słuszne, jednak byłoby istotne tylko wówczas, gdyby rola organu odwoławczego polegała jedynie na kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji w konfrontacji ze stanem faktycznym i prawnym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Natomiast konsekwencją realizacji zasady dwuinstancyjności czyli ponownego rozpoznania sprawy jest konieczność uwzględnienia takiego stanu faktycznego, jaki istnieje w dniu wydania decyzji przez organ II instancji. W tym zakresie zauważyć należy, że skarżąca w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy nie prowadziła już działalności gospodarczej i wykreśliła swój wpis z CEIDG. Nie należy tego oczywiście rozumieć w ten sposób, że wykreślenie to wywiera skutek ex tunc i że strona spełniła przesłanki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych już od chwili rejestracji. Tym niemniej od dnia [...] r. (czyli d dnia następnego po wykreśleniu z CEIDG) nie prowadzi już działalności gospodarczej, o czy organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję wiedział, zatem winien był okoliczność tę uwzględnić w wydanej decyzji. Zatem – w ocenie Sądu - od [...]r. strona przestała spełniać negatywną przesłankę będącą podstawą odmowy przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych i tę zmianę stanu faktycznego organ II instancji winien był uwzględnić w wydanej decyzji. Natomiast okoliczność, że strona później czyli od 3 września 2019 r. ponownie zarejestrowała działalność gospodarczą nie ma dla sprawy znaczenia, bo przyjęcie założenia przeciwnego prowadziłoby do niedopuszczalnego wnioskowania "z przyszłości w przeszłość". Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wywody i oceny prawne Sądu. Ponieważ decyzja narusza zarówno prawo materialne tj. art. 75 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie, jak i procesowe tj. art. 15 K.p.a. i wyrażoną w nim zasadę dwuinstancyjności, konieczne było jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.