III SA/Gl 902/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Iwona Wiesner po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania kserokopii akt w sprawie postępowania o zastosowanie leczenia odwykowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: organ) postanowieniem z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania (dalej: T.D., dalej: strona, skarżący) utrzymało w mocy własne postanowienie z akt w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W.nr: [...] z [...]r. umarzającej postępowanie o zastosowanie leczenia odwykowego. W podstawie prawnej organ powołał art. 141 § 1 i § 2, art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa). Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 6 czerwca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie kserokopii całych akt sprawy dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. nr: [...] z [...] r. umarzającej postępowanie o zastosowanie leczenia odwykowego, zobowiązując się do dokonania opłaty za wykonane kserokopie dokumentów. W związku z powyższym organ postanowieniem z [...] r. odmówił sporządzenia i przesłania kserokopii żądanych dokumentów. W uzasadnieniu organ argumentował, że w świetle obowiązujących przepisów, nie ma obowiązku sporządzania i przesyłania stronie kserokopii dokumentów ani ich odpisów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła o uchylenie postanowienia. Wskazała, że ma prawo do otrzymania kserokopii dokumentów. Powołała się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18. Postanowieniem z [...] r. organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W jego uzasadnieniu organ przywołał treść art. art. 73 § 1, art. 73 § 1a, art. 73 § 2 Kpa i wyjaśnił, że z treści przywołanych przepisów nie można wywieść, że organ administracji ma obowiązek sporządzania na pisemny wniosek strony kserokopii dokumentów i ich odpisów oraz doręczania ich na adres strony, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie. Z kolei kserowanie dokumentów nie mieści się w pojęciu wykonania przez stronę odpisów tych dokumentów. Organ winien jedynie zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów podczas pobytu strony w siedzibie urzędu. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia , zarzucając naruszenie: art. 7, art. 9 i art. 73 § 2 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniosła te same argumenty co w postępowaniu administracyjnym, podkreślając, że organ nie uznał wykładni prawa poczynionej w uchwale NSA z 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny i został przedstawiony w stanowisku stron, zatem nie ma potrzeby go powtarzać. Spór dotyczy rozstrzygnięcia, czy należycie organ zastosował art. 73 § 1 Kpa, odmawiając stronie sporządzenia i doręczenia kserokopii dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. Przypomnieć należy, iż przepis art. 73 § 1 Kpa, stanowi, że: "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii, lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania." Z kolei z art. 73 § 1a Kpa wynika, że: "Czynności określone w § 1 dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu". W myśl art. 73 § 2 Kpa: "Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony." Z uwagi na fakt, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstały przeciwstawne poglądy w zakresie interpretacji art. 73 § 1 Kpa, co prowadziło do niejednolitej praktyki organów w jego stosowaniu, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny następującego zagadnienia prawnego: "Czy w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego mieści się sporządzenie przez organ w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy?" Rozpoznając wniosek Rzecznika w dniu 8 października 2018 r. NSA podjął uchwałę sygn. akt I OSP 1/18 następującej treści: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że trudności interpretacyjne art. 73 § 1 Kpa wynikają z tego, że ustawodawca wymieniając w tym przepisie uprawnienia strony postępowania administracyjnego, związane z udostępnieniem akt, pominął możliwość żądania od organu sporządzenia ich kopii(kserokopii). W kontekście omawianej regulacji problematyczna stała się sytuacja procesowa, w której strona wnosi o sporządzenie przez organ kopii(kserokopii), bez uwierzytelnienia, a więc poza trybem przewidzianym w art. 73 § 2 k.p.a. Konieczne jest zatem zapewnienie jednolitego rozumienia przepisu prawnego, powołanego w petitum, by zagwarantować właściwą ochronę stron postępowania administracyjnego. Sąd przywołał treść art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), który przyznaje każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić jedynie ustawa. Poza wskazaniem dopuszczalnego źródła ograniczenia Konstytucja nie precyzuje postaci ograniczeń. Mogą mieć one zarówno wymiar podmiotowy, jak i przedmiotowy. W tym ostatnim zakresie ograniczenia mogą polegać na wskazaniu kategorii wyłączonych z dostępu urzędowych dokumentów lub zbiorów danych, ale także nakreśleniu ustawowych form udostępniania, rodzajach dopuszczalnych uprawnień w zakresie dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. W postępowaniu administracyjnym taką funkcję spełniają obecnie przepisy art. 73 i art. 74 Kpa. Regulacja ustawy zasadniczej (Konstytucji RP), uszczegółowiona elementami konstrukcyjnymi, określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 Kpa) pozwala sformułować prawo strony dostępu do akt sprawy – ujmowane jako fundamentalna gwarancja procesowa. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości, że dostęp stron do akt sprawy to jeden ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, który z kolei stanowi istotny element zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie zresztą dochodzi do zbiegu ochrony wynikającej z art. 2 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Oba przepisy należy odczytywać łącznie. Dalej NSA wskazał, że prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Zdaniem siedmiu sędziów NSA dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne Sąd uznał także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 Kpa. W tym celu mogą być użyte wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zauważył, że odczytując przepis art. 73 § 1 Kpa należy mieć na względzie, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii, co nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawym. Powszechna dostępność np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać choćby kserokopię żądanego materiału z akt, powinna pozwolić rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Oznaczać to może jedynie odczytanie przepisu art. 73 § 1 Kpa jako dopuszczającego sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. Zdaniem NSA uprawnienie do otrzymania uwierzytelnionych odpisów z art. 73 § 2 Kpa nie zabezpiecza prawa strony do utrwalenia na własne potrzeby zawartości z akt. NSA zwrócił uwagę, że w odniesieniu do czynności udostępnienia akt sprawy rozróżnianie pojęć "odpis"- "kopia" nie jest celowe, gdyż w dobie stanowienia przepisu art. 73 Kpa nie znano pojęcia np. kserokopii, a poziom ówczesnej technologii nie pozwalał na takie odwzorowanie treści dokumentu, jakie dostępne jest obecnie. NSA wskazał też, że dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 i § 2 Kpa należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 Kpa z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 Kpa trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 Kpa) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 Kpa). Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji NSA wskazał, że akcentować należy konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Z tego też względu nie może w sposób dowolny ograniczać możliwości sporządzania kserokopii dokumentów przy użyciu sprzętu będącego w posiadaniu organu. Jak słusznie zaznaczono w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 "kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 Kpa, a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 Kpa stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 Kpa. Takie rozumienie art. 73 § 1 Kpa nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W tym miejscu wskazać trzeba, że powołana uchwała jest tzw. uchwałą abstrakcyjną, podjętą w składzie 7 sędziów NSA i posiada ogólną moc wiążącą na podstawie art. 269 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby, albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Sąd orzekający w pełni podzielił pogląd zaprezentowany w w/w uchwale i nie przedstawił w tej sprawie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi siedmiu sędziów. Powyższe oznacza, że jest związany poglądem wyrażonym w uchwale. Powołany art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy, wskazać przyjdzie, że organ rozstrzygając sprawę w ogóle nie zastosował się do wykładni art. 73 § 1 Kpa, przedstawionej w uchwale z 8 października 2018 r. Mimo, iż strona skarżąca przywoływała w/w uchwałę, w uzasadnieniu postanowienia organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego nie stosuje uchwały. Z przedstawionego przez organ uzasadnienia wynika, że odmawiając przesłania stronie kopii dokumentów zastosował niewłaściwą wykładnię art. 73 § 1 Kpa. To doprowadziło przez organ do naruszenia tego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie odniósł się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co spowodowało naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje prawidłową wykładnię art. 73 § 1 Kpa oraz sporządzi prawidłowe uzasadnienie orzeczenia z uwzględnieniem wymogów z art. 107 § 3 Kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a nakazując zwrot uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł.