III SA/Gl 907/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w Katowicach z dnia 23 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 1 lipca 2024 r. A. B. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w Katowicach (dalej: organ, WPR w Katowicach) o udostępnienie informacji publicznej poprzez wgląd do faktury wystawionej za miesiąc maj 2024 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej między WPR w Katowicach a osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą będącą specjalistą ds. epidemiologii. Decyzją z 30 sierpnia 2024 r. nr [...] organ odmówił udzielenia żądanej informacji. W uzasadnieniu wskazał, że chociaż mieści się ona w pojęciu "informacji publicznej" to jednakże, z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) podlega ona ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osoba, której informacja dotyczy nie pełni funkcji publicznej, a ponadto nie wyraziła ona zgody na ujawnienie dotyczących jej informacji, w szczególności wysokości wynagrodzenia z tytułu realizacji umowy. Ponadto skarżący sam wskazał, że zna dane przedsiębiorcy. Ujawnienie wysokości wynagrodzenia z tytułu realizacji umowy naruszyłoby zatem tajemnicę przedsiębiorcy. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z 23 września 2024 r. nr [...], organ ponowienie odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślił, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1233, dalej: u.z.n.k.) i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Uznaje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i są związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, gdy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Określona informacja stanowi natomiast tajemnicę przedsiębiorstwa jeśli spełnia trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie, nie można utożsamiać wprost pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa na gruncie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. z tajemnicą przedsiębiorcy na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ ten ostatni przepis wprowadza szersze rozumienie tajemnicy przedsiębiorstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 30 sierpnia 2024 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji, podczas gdy w sprawie nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia, - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, - art. 7, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Motywując zasadność skargi wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował dokument faktury, który to nie ma charakteru wyłącznie prywatnego. Faktura podpisana przez wystawcę i odbiorcę dokumentuje, bowiem przeprowadzenie czynności i stanowi dowód zamówienia. Skarżący zwrócił uwagę, że wnioskowana faktura dokumentowała wydatkowanie środków publicznych, którymi dysponuje WPR w Katowicach jako jednostka sektora finansów publicznych. Obowiązek ujawnienia w trybie informacji publicznej faktur wystawionych w realizacji umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych w zasadzie nie jest kwestionowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Bez znaczenia pozostaje przy tym wysokość poniesionych środków publicznych, jak również status wykonawcy usługi oraz ewentualna forma prowadzenia działalności gospodarczej przez wykonawcę usługi. Dodał, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nie korzysta z ochrony takiej jak przewidziana jest w obowiązujących przepisach i ugruntowanym orzecznictwie wobec osoby fizycznej na gruncie u.d.i.p. Przyjęcie istnienia prawa do odmowy udzielenia informacji, w sytuacji gdy usługa na rzecz podmiotu publicznego wykonywana jest przez osobę fizyczną przedsiębiorcę, stanowiłoby naruszenie zasad udzielania informacji publicznej m.in. przez nierówne traktowanie przedsiębiorców. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ odmawiając udzielenia żądanej informacji nie może zasłaniać się tym, że osoba której dotyczy informacja nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne i nie wyraża zgody na ujawnienie jej wynagrodzenia. Osoba świadcząca usługi pielęgniarki epidemiologicznej nie jest bowiem osobą zatrudnioną lecz usługodawcą nie różniącym się od innych usługodawców lub dostawców WPR w Katowicach, o czym dobitnie przesądza sposób i forma rozliczania się za wykonane usługi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w sprawie. Argumentację tę rozszerzył na rozprawie 10 stycznia 2025 r. pełnomocnik organu podnosząc, że działalność skarżącego przekracza dopuszczalne granice uznania, że służy to celom jakim powinien służyć dostęp do informacji publicznej. Liczba i zakres składanych wniosków prze skarżącego przekracza te granice i utrudnia pracę organu. Ponadto organ i skarżący pozostają ze sobą w sporach prowadzonych przed prawie wszystkimi organami funkcjonującymi w województwie śląskim, a pozyskane informacji skarżący wykorzystuje w prowadzonych procesach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że WPR w Katowicach jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, będący podmiotem leczniczym w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 779 ze zm.) i udzielający świadczenia zdrowotne finansowane ze środków publicznych, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia i jednostką dysponującą majątkiem publicznym. WPR w Katowicach bezspornie jest więc podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie ma też sporu między stronami co do tego, że pytanie postawione przez skarżącego dotyczy informacji publicznej. Spór w niniejszej sprawy dotyczy natomiast kwalifikacji żądanej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, której jawność podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zwrócić należy uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", jednak wypracowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe przyjmuje, że w celu odczytania jego treści uzasadnionym jest sięgnięcie do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 2 posługuje się sformułowaniem podobnym tj. "tajemnicą przedsiębiorstwa". Zgodnie z powołanym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią zatem nieznane powszechnie i niełatwo dostępne informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których uprawniony podmiot podjął niezbędne działania w celu utrzymania ich w poufności. Tajemnica przedsiębiorcy w istocie zawiera się w tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedyna różnica polega na złagodzeniu wymogów formalnych tajemnicy przez brak konieczności wystąpienia przesłanki jej gospodarczego znaczenia dla przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., III OSK 3576/21, wyrok z 28 stycznia 2025 r. III OSK 6565/21). Z uwagi na treść art. 11 ust. 2 u.z.n.k. na tle przepisu art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze in fine u.d.i.p. przyjmuje się, że skuteczne ograniczenie prawa do informacji publicznej w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności. Aspekt materialny wymaga natomiast dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą. Innymi słowy, w zakresie przesłanki formalnej wymagane jest, aby przedsiębiorca zamanifestował w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Przy czym oba elementy muszą wystąpić łącznie (por. wyrok NSA z 14 września 2023 r., sygn. akt III OSK 716/22). Badając spełnienie w przedmiotowej sprawie aspektu formalnego, koniecznego dla stwierdzenia istnienia tajemnicy przedsiębiorcy wskazać należy, że organ oświadczył, że osoba, której dotyczy informacja publiczna nie wyraziła zgody na jej ujawnienie, jednocześnie osoba ta nie pełni funkcji publicznej. Uznać zatem należy, że w sprawie spełniona została przesłanka formalna. W ocenie składu orzekającego nie zostało natomiast dostatecznie wykazane spełnienie przesłanki materialnej. Organ co prawda wskazał, że ujawnienie wysokości wynagrodzenia przedsiębiorcy z tytułu realizacji umowy naruszałoby tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże zdaniem Sądu argumentacja ta jest lakoniczna i niewystarczająca do oceny zasadności zastosowanej przesłanki utajnienia danej informacji publicznej. Organ nie wyjaśnił, w jaki konkretnie sposób udostępnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia interesów przedsiębiorcy i na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać. Skupił się natomiast jedynie na zagadnieniach związanych z wykładnią tajemnicy przedsiębiorcy oraz powołał orzecznictwo sądów administracyjnych związanych z tym pojęciem. W tym miejscu podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej, co skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do niejasnego czy ogólnikowego stwierdzenia o istnieniu takiej tajemnicy, a zobowiązany jest do wskazania konkretnej podstawy i zakresu utajenia danej informacji. Oznacza to, że przesłanki przemawiające za odmową udostępnienia informacji publicznej ze względu na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy muszą być wyjaśnione oraz omówione w sposób wyczerpujący, czego w niniejszej sprawie organ zaniechał. Dopiero na rozprawie pełnomocnik organu rozszerzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji powołując się na nadużycie prawa do informacji publicznej przez skarżącego. Wskazał przy tym, że liczba i zakres składanych przez niego wniosków utrudnia pracę organu, a pozyskane informacji skarżący wykorzystuje w prowadzonych z organem procesach. Takie działanie organu należy jednak uznać za spóźnione. O zgodności z prawem decyzji decyduje bowiem jej treść, a nie argumentacja przedstawiona po wniesieniu skargi do sądu czy to na rozprawie, czy też w odpowiedzi na skargę. W tym przypadku treść decyzji nie wskazuje na okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia informacji, dla których można by znaleźć podstawę prawną w przepisach u.d.i.p. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza zarówno prawo materialne, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały wykazane przesłanki, które to uzasadniają, jak i prawo procesowe tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, który pozwoliłby na ocenę, czy rzeczywiście zachodzi konieczność zachowania poufności żądanych informacji, z uwagi na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku, w szczególności kompleksowo rozważy możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorcy wnioskowanej informacji. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.