III SA/Gl 909/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku J.J. z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...], którą odmówiono umorzenia posiadanych na dzień złożenia wniosku należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej wysokości [...] zł, w tym: - składki na ubezpieczenia społeczne za okres 06/99-08/99, 10/99-12/02, 08/03-12/07 w łącznej wysokości [...] zł; - składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/99, 08/99-12/02, 08/03-12/07 w łącznej wysokości [...] zł; - składki na Fundusz Pracy za okres 06/99-12/02, 06/03-12/07 w łącznej wysokości [...] zł; - koszty upomnienia w łącznej wysokości [...] zł; - odsetki w łącznej wysokości [...] zł. Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...], odmówiono skarżącemu umorzenia zaległości. Pismem z dnia [...] J.J. działając przez pełnomocnika zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagał się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie składek na ZUS. Podniósł, iż Dyrektor Izby Skarbowej przyznał mu pomoc de minimis w kwocie [...] zł, w procedurze umorzenia należności podatkowych. Rodzina wnioskodawcy przez wiele lat ratowała ciężko chorego syna, który zmarł w [...] r., a koszty leczenia były spłacane latami i spowodowały dodatkowe kłopoty finansowe. Wnioskodawca zaznaczył, że nie posiada majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja. Jego rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia żony i jakakolwiek spłata należności nawet w ratach spowoduje brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, w tym także nauki niepełnoletniego syna. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący leczy się w związku z depresją po śmierci syna. Zaznaczył też, że J.J. sprzedał samochody. Organ rozpatrując wniosek wezwał skarżącego do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...] powiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu. Następnie Prezes ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; powoływana dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), konkludując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych enumeratywnie w tym przepisie przesłanek nieściągalności. Zaakcentował, że skarżący nie wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w sytuacjach wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej jako rozporz. z 31 lipca 2003 r.). Podkreślił, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. Osiąga dochody z działalności gospodarczej w kwocie [...] zł miesięcznie. Jego żona zaś osiągnęła wynagrodzenie za pracę w [...] w wysokości [...] zł brutto. Wydatki gospodarstwa domowego określono na kwotę [...] zł. Z tym, że zdaniem organu za konieczne wydatki nie można uznać kwoty [...] zł, na którą składa się spłata rat kredytu i opłata za telefon. Prezes ZUS zauważył też, że skarżący nie przedłożył dokumentów świadczących o tym, że choroba uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej. Z kolei sprzedaż samochodów nie ma wpływu na podjętą decyzję, albowiem ich wartość była zbyt mała, ażeby można było dokonać na nich zabezpieczenia. Zaakcentował, że mimo osiągania dochodu z działalności gospodarczej skarżący nadal nie opłaca składek z tytułu ZUS. Na zakończenie zaakcentował, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy do kategorii uznania administracyjnego i organ może odmówić umorzenia tych należności, nawet w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności. Z kolei w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do pozytywnego rozpoznania wniosku. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J.J. wniesionej do sądu administracyjnego. W skardze, wniósł on o uchylenie decyzji. Zarzucił, że Prezes ZUS nie rozważył ważnego interesu zobowiązanego oraz jego rodziny, a to kryterium decydowało o umorzeniu należności. Zarzucił też naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Podniósł, że nie odniesiono się do braku jego winy w powstaniu zaległości, długotrwałej choroby syna oraz, że nie rozpoznano jego wniosku z uwzględnieniem pomocy de minimis. Do skargi dołączył zaświadczenie o udzieleniu pomocy de minimis w dniu [...] przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. na kwotę [...] zł. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga nie jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, czyli stan obowiązujący we [...], należy wskazać, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 wskazanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku całkowitej nieściągalności składek, która zachodzi w przypadkach opisanych w ust. 2 pkt. od 1 do 6. Natomiast ust. 3a art. 28 stanowi o tym, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, wskazane rozporządzenie nakłada na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z użytego w tych przepisach przez ustawodawcę zwrotu: należności mogą być umarzane wynika uznaniowy charakter decyzji wydanej na ich podstawie. Oznacza on bowiem to, że organ może, ale nie musi wydać takiej decyzji. Istota decyzji uznaniowej jest bardziej zrozumiała, gdy porównać ją z innym rodzajem decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja związana. Otóż w przypadku decyzji związanej mamy do czynienia z taką sytuacją, w której przepis prawa, w razie spełnienia się przedstawionych w nim przesłanek, nakłada na organ orzekający obowiązek wydania decyzji określonej treści. W art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca nie tylko pozostawił organowi prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ale i wskazując przesłanki, które powinny być w takim przypadku brane pod uwagę posłużył się zdefiniowanym pojęciem: całkowita nieściągalność oraz niedookreślonym, w żadnym przepisie ustawy pojęciem: uzasadniony przypadek. Nie mniej jednak nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący w naszym państwie system prawny. Granice uznania administracyjnego wynikają zatem z woli ustawodawcy, wyrażonej w obowiązującym systemie prawnym (porównaj Zbigniew Janowicz w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa - Poznań, 1992r., strona 270 i następne). Oceniając z uwzględnieniem powyższych zasad rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C., Sąd stwierdza, że nie można postawić mu zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wykroczenie poza ramy przyznanego uznania administracyjnego. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający odwołał się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Z drugiej strony, ubezpieczony który uważa, że nie zastosowano wobec niego zasady równego traktowania, ma prawo dochodzić roszczeń z tytułu ubezpieczeń z ubezpieczenia społecznego przed sądem. Dokonując w ten sposób wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek", ponieważ w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie zaistniała zdefiniowana ustawowo przesłanka "całkowitej nieściągalności", organ orzekający w sprawie bez wątpienia nie naruszył prawa. Patrząc na to zagadnienie z drugiej strony – interesu ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w istniejącym tu stanie faktycznym stwierdzić trzeba, że nie może on być rozumiany jako wola zakończenia starej sprawy dotyczącej ubezpieczenia społecznego, gdyż tego typu podejście do sprawy nie uwzględnia całej jej strony publicznej. Trzeba też mieć na uwadze, że należności z tytułu nie zapłaconych składek za poszczególne miesiące od 1999 r. do 2007 r. w łącznej wysokości [...] zł, których umorzenia domaga się skarżący powstały w okresie, kiedy prowadził on działalność gospodarczą, która z natury rzeczy wiąże się również z ponoszeniem ciężarów publicznoprawnych i powinna przynosić pozytywne rezultaty ekonomiczne. Umorzenie tych zaległości, wyłącznie z przyczyn, które akcentuje strona skarżąca nie znajduje podstawy normatywnej, co z kolei powoduje, że uwzględnienie wniosku byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym ze wskazaną już zasadą powszechności obciążeń publicznoprawnych. Przyczyną taką nie może być brak zawinienia strony skarżącej w powstaniu zaległości, które dotyczą okresu ośmiu lat rozrachunkowych, albowiem jak już wcześniej wskazano, działalność gospodarcza powinna przynosić pozytywne rezultaty gospodarcze. Przyczyną taką nie może być również osobista tragedia, na którą powołuje się strona skarżąca, albowiem nie jest to przesłanka normatywna do umorzenia należności. We wnioskach o umorzenie należności skarżący powoływał się na pomoc de minimis udzieloną przez Dyrektora Izby Skarbowej w K., jednakże ta okoliczność także nie ma decydującego wpływu na umorzenie należności wobec ZUS. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podatkowy zasadnie zaakcentował, że rodzina skarżącego składa się z trzech osób i osiąga dochód ([...] zł z działalności gospodarczej skarżącego oraz [...] zł brutto z wynagrodzenia żony) i te okoliczności w ocenie organu wskazują, iż nie występują przesłanki normatywne do umorzenia należności. Tak więc, mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek wnioskowana przez skarżącego nastąpiła w zgodzie z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną i uchylić ją tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, że w tej sprawie Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu tego typu naruszeń prawa – oddalił skargę w trybie art. 151 p.p.s.a.