III SA/Gl 91/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R sp. z o. o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 16 listopada 2023 r. nr BP.501.632.2022.0161.KA12.482852 w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz strony skarżącej 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, GITD) po rozpatrzeniu odwołania R Sp. z o.o. w S. (dalej: strona, Spółka) decyzją z 16 listopada 2023 r. nr BP.501.632.2022.0161.KA12.482852, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszoinstancyjny, [...]WITD) z 11 marca 2022 r. nr [...], o nałożeniu na Spółke kary pieniężnej w wysokości 12000 zł. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. dalej: K.p.a.) art. 4 pkt 22, art. 5b , ust. 3, art. 6, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., dalej: u.t.d.) i Ip. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Z akt administracyjnych wynika, że 11 lutego 2022 r. przy ul. [...] w D. Inspektorzy ITD poddali kontroli drogowej samochód osobowy marki RENAULT o nr rej. [...], którym kierował G.M. Podczas kontroli ustalono, że kierowca przewoził zarobkowo pasażera, który zamówił usługę przewozową przy pomocy aplikacji BOLT. Kurs rozpoczął z ul. [...] na [...] w miejscowości D. Za wykonany kurs pasażer uiścił opłatę w wysokości 10 złotych gotówką. Przewóz realizowany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy; R Sp. z o.o. z siedzibą w S. Kierowca w momencie kontroli okazał: prawo jazdy oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonej ww. przedsiębiorcy na teren miasta S. Kierujący nie okazał natomiast licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką w zakresie przewozu osób na obszar miasta D. Pojazd konstrukcyjnie był przystosowany do przewozu 5 osób i faktycznie był oznakowany jako taksówka. Podczas czynności kontrolnych wykonano dokumentację fotograficzną okazanych dokumentów. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...] z dnia 11 lutego 2022 r. Zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2022 r. [...]WITD wszczął postępowanie wobec strony jako podmiotu wykonującego przewóz w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. strona przesłała do organu kserokopię licencji nr [...] z dnia 9 lutego 2022r. i wypisu nr [...] z tejże licencji udzielonej na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na teren miasta D. Jednocześnie w dniu 16 lutego 2022 r. do organu I instancji wpłynęła pismo z Urzędu Miejskiego w D., w którym wskazano, że R Sp. z o.o. z siedzibą w S. posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób na teren miasta D. wydaną w dniu 9 lutego 2022 r., której odbiór wraz z wypisem potwierdziła osoba upoważniona do odbioru w dniu 15 lutego 2022 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem 11 marca 2022 r. przez [...]WITD decyzji administracyjnej nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000,00 zł z tytułu stwierdzonego naruszenia określonego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 5b ust. 3 oraz art. 11 ust. 1 pkt 3 u.t.d. i art. 110 Kpa. W ocenie pełnomocnika strona posiadała na dzień kontroli ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie D., do której kontrolowany pojazd był zgłoszony. Nie podzielił stanowiska organu, iż decyzja dopiero z dniem doręczenia zaczęła istnieć w obrocie prawnym. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne podzielając w całości ocenę prawną ustalonego w sprawie stanu faktycznego . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Wskazał, iż stosownie do art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 26 maja 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1123), do postępowań administracyjnych w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3 do ww. ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dodał, że zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d. w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d. W ocenie organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa, w zakresie obowiązku posiadania uprawnienia na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką. Pojazd w chwili kontroli przeznaczony był do przewozu 5 osób i był oznakowany jako taksówka. W chwili zatrzymania kierujący okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na teren miasta S. Kierowca nie okazał natomiast żadnej licencji uprawniającej skarżącą do wykonania przewozów osób po terenie miasta D. W dniu kontroli strona nie była jeszcze w posiadaniu licencji na wykonywanie przewozu osób po terenie miasta D., gdyż odebrała ją w dniu 15 lutego 2022 r., a więc 4 dni po kontroli. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu skutecznego jej doręczenia, o czym przesądza art. 110 Kpa. Powołał się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00, w której Sąd stwierdził, że dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie jest aktem nie wywierającym skutków prawnych. Uzewnętrznienie decyzji stwarza wobec strony nową sytuacje procesową. Od tego momentu dopiero decyzja wiąże organ administracji publicznej. Za nie do przyjęcia uznał pogląd, że wykonywanie przewozów regularnych na podstawie zezwolenia, które nie zostało doręczone i znajdowało się w aktach administracyjnych, było wykonywaniem działalności gospodarczei na podstawie udzielonego zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do WSA w Gliwicach pełnomocnik zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: art. 109, art. 110 i art.156 k.p.a., art. 5a ust. 3, art. 11 ust. 1 pkt. 3 u.t.d. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji, umorzenie postępowania w sprawie, zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż licencja nr [...] została wydana 9 lutego 2022r. i jest ważna do 9 lutego 2037r. Jakkolwiek w dniu 11 lutego 2022r. Skarżący nie posiadał dokumentu licencji to jednak nie oznacza, że licencja nie została udzielona bądź nie istniała w tej dacie. Przywołał treść art. 104, art. 109 , art. 110 k.p.a akcentując, iż nie można utożsamiać wydania decyzji od jej doręczenia, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Końcowo zwrócił uwagę, że w lp.1.12 Załącznika nr 3 do u.t.d. przewidziano odrębne naruszenie przepisów polegające na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty wymagane w art. 87 ustawy, a jednym z takich dokumentów jest wypis z licencji. Czym innym jest bowiem istnienie licencji, a czym innym dysponowanie dokumentem licencji lub wypisem z takiego dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 marca 2022 r. o nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł na podmiot wykonujący transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego bez wymaganej licencji R Sp. z o.o z siedzibą w S. za naruszenie z lp.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Według art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 1 - załącznika nr 3 do ustawy. Zgodnie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji innej niż licencja wspólnotowa podlega karze w wysokości 12.000 zł. W myśl art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. podjęcie i wykonywanie drogowego transportu krajowego w zakresie przewozu osób: taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d. 4. Licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, jest udzielana na określony obszar obejmujący: 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawę. Ust. 5. Dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Po myśli art.7 u.t.d. udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana oraz zawieszenie lub cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organem właściwym w sprawach udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany lub cofnięcia: licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką: a)na obszarze, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 1, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, b) na obszarze, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 2, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy,(.....). Zgodnie z art.87 ust. 4 u.t.d. podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję albo wypis z licencji. W sprawie niniejszej bezspornym pozostaje to, że w dniu 11 lutego 2022 r. przy ul. [...] w D. Inspektorzy ITD poddali kontroli drogowej samochód osobowy marki RENAULT o nr rej. [...], którym kierował G. M.. Podczas kontroli ustalono, że kierowca przewoził zarobkowo pasażera, który zamówił usługę przewozową przy pomocy aplikacji BOLT. Kurs rozpoczął z ul. [...] na [...] w miejscowości D. Przewóz realizowany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy; R Sp. z o.o. z siedzibą w S. Kierowca w momencie kontroli okazał: prawo jazdy oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonej ww. przedsiębiorcy na teren miasta S. Kierujący nie okazał natomiast licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką w zakresie przewozu osób na obszar miasta D. Pojazd konstrukcyjnie był przystosowany do przewozu 5 osób i faktycznie był oznakowany jako taksówka. Przedstawiony stan faktyczny jest niesporny i wynika z niego, iż 11 lutego 2022r. przedsiębiorca wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką na terenie D. Niespornym jest także, iż w dniu 9 lutego 2022r. została wydana dla R Sp. z o.o. z siedzibą w S. licencja nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób na teren miasta D. gdzie, jej doręczenie nastąpiło 15 lutego 2022 r. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy w tak zaistniałym stanie faktycznym zasadnie nałożono na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w wysokości 12000 zł . Zdaniem składu orzekającego nałożenie w takiej sytuacji faktycznej na skarżącą kary pieniężnej stanowi działanie podjęte z naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że przyjęcie stanowiska organu sprowadza się do przyjęcia, że wydanie koncesji na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego na teren D. wywołuje skutek od momentu jej doręczenia stronie i od tego czasu dopiero swym zakresem obejmuje przedsiębiorcę. Uzyskanie zaś tej koncesji w trakcie świadczenia usług przewozowych na terenie D. oznacza w istocie jej brak. Takie działanie w ocenie Sądu stanowi naruszenie podstawowych zasad na jakich opiera się system prawa, a więc zasady praworządności, proporcjonalności czy też zaufania do organów państwa wyrażonych w art. 8 k.p.a. W myśl tego bowiem przepisu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada proporcjonalności ma swe źródło także w treści art. 31 Konstytucji RP. Nie budzi w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z w/w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mimo, że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również – do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Z. Duniewskiej, A. Rabiega-Przyłęckiej i M. Stahl, WKP 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz,, czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej, a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą twierdzące, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. W ocenie Sądu przewidziana sankcja w postaci kary pieniężnej w opisanym wyżej stanie faktycznym, gdzie koncesja była wydana przez organ w dniu dokonywania usług przewozowych, a jedynie jej odbiór nastąpił 4 dni po jej wydaniu stanowi dolegliwość nieproporcjonalną i niewspółmiernie dolegliwą, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Takie też jest stanowisko składu orzekającego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku.