III SA/Gl 911/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia NSA Ewa Karpińska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] którą orzeczono zakaz wykonywania przez przedsiębiorcę J.W. działalności w zakresie prowadzenia Ośrodka Szkolenia Kierowców A z siedzibą w W. oraz skreślenie go z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szklenia kierowców. W uzasadnieniu orzeczenia ustalono, iż [...] pracownicy Starostwa Powiatowego w Z. przeprowadzili kontrolę w Ośrodku Szkolenia Kierowców A w W. prowadzonym przez J.W. W oparciu o wyniki tej kontroli Starosta [...] wydał decyzję o zakazie wykonywania przez J.W. działalności gospodarczej polegającej na prowadzenia Ośrodka oraz skreślił go z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców ( pozycji nr [...]). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji w motywach swojej decyzji stwierdził, że przedsiębiorca prowadził szkolenie niezgodnie z programem szkolenia, bowiem wewnętrzny egzamin teoretyczny był przeprowadzany aż do uzyskania przez kursanta pozytywnego wyniku, bez odnotowywania negatywnych wyników w protokole. Tym samym naruszano § 7 ust. 1 Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. nr 217, poz. 1384 ze zm.). W odwołaniu J.W., reprezentowany przez pełnomocnika domagał się uchylenia decyzji w całości i umorzenie postępowania, bowiem ujawnione w trakcie kontroli uchybienia nie miały charakteru rażącego naruszenia wykonywana działalności w zakresie prowadzenia szkolenia kierowców, w szczególności prowadzenia szkolenia niezgodnie z programem. Ponownie rozpoznając sprawę i odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że w świetle art. 104 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym starosta wydaje decyzje o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, skreślając go jednocześnie z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Takim rażącym naruszeniem warunków szkolenia, zgodnie z art. 104 ust. 2 pkt 1 jest szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. W § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewidziano m. in., że sposób oceny egzaminu teoretycznego oraz czas jego przeprowadzenia winien być zgodny z zasadami przeprowadzania egzaminu teoretycznego na egzaminie państwowym na prawo jazdy. Zatem zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 3 załącznika nr 5 do powołanego rozporządzenia po zakończeniu egzaminu teoretycznego egzaminator odpowiednio do przyjętej formy egzaminu wpisuje do arkuszy liczbę popełnionych błędów i wynik egzaminu – dla każdej kategorii prawa jazdy objętej zakresem egzaminu oraz potwierdza to podpisem i pieczątką. Arkusz ocen przechowuje się co najmniej przez 30 dni od dnia egzaminu. Naruszenie tych reguł przesądza o rażącym naruszeniu programu szkolenia kierowców. Powołując się na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r. i w Warszawie z 6 czerwca 2006 r. uznało, że nawet jednokrotne naruszenie programu szkolenia wystarczy do uznania, iż ma ono charakter rażący. Udowodniona niewielka liczba przypadków złamania prawa, ani ich waga, wobec tak restryktywnie skonstruowanego przepisu prawa nie mogły wpłynąć na inną ocenę stwierdzonych naruszeń. Podkreślił, iż w świetle art. 104 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym każde naruszenie, które dotyczy określonej materii zostało przez ustawodawcę uznane za kwalifikowane, a nazwanie ich rażącymi ma charakter generalny i w pewnym sensie techniczny. W tej kwestii organ orzekający w sprawie nie może wartościować naruszeń i uznawać je za mniej lub bardziej znaczące. Nadto szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem nie służy interesowi społecznemu, może bowiem stwarzać niebezpieczeństwo poruszania się po drogach pojazdów prowadzonych przez niedostatecznie wyszkolonych kierowców. Na koniec zauważył, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sprawie w sposób wyczerpujący. Ze złożonych przez przedsiębiorcę wyjaśnień wynikało niewłaściwe rozumienie przez niego mających zastosowanie w sprawie przepisów. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego J.W., reprezentowany przez pełnomocnika zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. naruszenie art. 107 ust. 3 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez brak w treści uzasadnienia decyzji na podstawie jakiego konkretnie dowodu uznano, że J.W. prowadził szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem, a także, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dokumentom przemawiającym na korzyść strony, 2. naruszenie art. 104 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 104 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że przeprowadzenie próbnego wewnętrznego egzaminu teoretycznego i nie odnotowanie jego negatywnego wyniku miało stanowić rażące naruszeni wykonywania działalności gospodarczej poprzez prowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem domagał się uchylenia decyzji w całości i wstrzymania jej wykonania. Uzasadniając swoje żądanie zauważył, że sporny "teoretyczny egzamin wewnętrzny" był jedynie testem sprawdzającym wiedzę teoretyczna kursantów przed przystąpieniem do rzeczywistego egzaminu końcowego, był działaniem nadprogramowym, nie zabronionym przez przepisy o szkoleniu kierowców. Świadczy raczej o renomie Ośrodka. W ocenie skarżącego jedynym "dowodem" na którym chyba oparły się organy orzekające w sprawie to odpowiedzi lub wydruki egzaminów, które, zgodnie z § 8 ust. 4 Instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie stanowiącej załącznik do rozporządzenia . w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów są przechowywane przez okres 30 dni od dnia egzaminu. Zatem nie sposób stwierdzić, w oparciu o jaki dowód organy ustaliły przesłanki pozwalające na orzeczenie zakazu. Nadto dodatkowy próbny wewnętrzny egzamin teoretyczny nie jest tożsamy z końcowym wewnętrznym egzaminem teoretycznym, a uzyskane na nim wyniki nie musiały być odnotowywane w protokole zgodnie z wymogami zawartymi w Instrukcji przeprowadzania egzaminów (...). W efekcie przyjęcia wspomnianej procedury, zgodnej z prawem i do czego organ nie miał zastrzeżeń, w protokołach egzaminów końcowych nie odnotowywano negatywnych ocen, bo ich po prostu nie było. Dodatkowy egzamin pozwalał kursantom na ocenę stanu ich wiedzy i lepsze przygotowanie się do egzaminu końcowego. Trudno w takiej sytuacji mówić nie tylko o rażącym naruszeniu programu szkolenia, lecz nawet o niekwalifikowanym naruszeniu. Poza tym odnotowywanie ocen jest już tylko czynnością techniczną i nie mieści się w pojęciu "szkolenia kursantów" i nie ma żadnego wpływu na przebieg, zakres i wynik szkolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi, a odnosząc się do zgłoszonych w niej zarzutów, podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczyło treść zastosowanych w sprawie przepisów prawa oraz wyroków sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1260 ze zm.) , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę realizują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 powołanej ustawy. Dalej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy. Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przechodząc do meritum sprawy należy dokonać w pierwszym rzędzie analizy przepisów prawnych regulujących kwestię szkolenia przyszłych kierowców. W myśl art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) szkolenie osoby ubiegającej się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym albo tramwajem jest prowadzone w formie kursu - w ośrodku szkolenia kierowców lub w formie zajęć szkolnych dla uczniów - przez szkołę, w której programie nauczania jest przewidziane uzyskanie umiejętności kierowania pojazdem silnikowym. Ośrodek szkolenia kierowców może być prowadzony m. in. przez przedsiębiorcę – art. 102 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym starosta wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. W ust. 2 powołanego artykułu 104 ustawodawca zdefiniował pojęcie "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców" poprzez enumeratywne wymienienie sytuacji uznanych za to rażące naruszenie. Są to: szkolenie w sposób niezgodny z obowiązującym programem szkolenia oraz wydanie zaświadczenia o ukończeniu szkolenia niezgodnie ze stanem faktycznym. Program szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi oraz warunki i tryb uzyskiwania uprawnień do kierowania takimi pojazdami określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Jak stanowi § 5 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia osoba ubiegająca się o prawo jazdy podlega szkoleniu podstawowemu - przed przystąpieniem po raz pierwszy do egzaminu państwowego w zakresie określonej kategorii prawa jazdy - zgodnie z wymogami określonymi w programie, który stanowi załącznik nr 3 do rozporządzenia. Po ukończeniu szkolenia podstawowego lub dodatkowego kierownik ośrodka szkolenia kierowców wydaje zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o prawo jazdy odpowiedniej kategorii, zwane dalej "zaświadczeniem", osobom, które: 1) posiadają wiedzę i umiejętności określone w charakterystyce absolwenta kursu; 2) uzyskały pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego - § 10 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia zawierającego Program szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych, program określa charakterystykę absolwenta kursu; plan nauczania oraz zasady przeprowadzania egzaminu wewnętrznego na kursie dla kandydatów na kierowców. Natomiast § 6 Programu (...) stanowi, że egzamin wewnętrzny, o którym mowa w § 3 ust. 5 składa się z części: 1) teoretycznej - przeprowadzanej w sali szkoleniowej przy użyciu testu komputerowego lub w formie testów pisemnych; 2) praktycznej - przeprowadzanej na placu manewrowym i w ruchu drogowym. Do egzaminu może przystąpić osoba, która odbyła co najmniej minimalną wymaganą programem ilość godzin zajęć teoretycznych i praktycznych. Zaś warunkiem przeprowadzenia części praktycznej egzaminu wewnętrznego, jest uzyskanie pozytywnego wyniku z części teoretycznej. Wreszcie zgodnie z § 7 ust. 1 Programu (...) Zakres części teoretycznej egzaminu, ilość pytań egzaminacyjnych, ich tematyka, sposób oceny egzaminu teoretycznego oraz czas jego przeprowadzenia winien być zgodny z zasadami przeprowadzania egzaminu teoretycznego na egzaminie państwowym na prawo jazdy, a informację o wyniku egzaminu teoretycznego, ilości popełnionych błędów, dacie przeprowadzenia egzaminu, podpisaną przez instruktora prowadzącego oraz osobę szkoloną, umieszcza się w formie pisemnej w dokumentacji uczestnika kursu lub szkolenia. Arkusze odpowiedzi i wydruki wyników egzaminów przechowuje się przez okres co najmniej 30 dni od dnia egzaminu - § 8 ust. 4 Programu szkolenia. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że elementem obowiązkowym programu szkolenia jest wewnętrzny egzamin końcowy kończący program szkolenia, którego wynik winien być ujawniony w zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia przez kursanta. Również przepisy Programu szkolenia jasno określają zasady, sposób przeprowadzania egzaminu. Stąd też naruszenie tych regulacji może mieścić się w pojęciu "szkolenia niezgodnego z obowiązującym programem szkolenia". Dlatego dokładne wyjaśnienie rodzaju naruszeń będzie miało wpływ na ocenę charakteru tych naruszeń, czy będą odpowiadały pojęciu szkolenia niezgodnego z programem szkolenia. Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 77 Kpa i 107 ust. 3 Kpa. Swoje rozstrzygnięcia organy obu instancji oparły jedynie na protokole kontroli przeprowadzonej [...], która objęła okres od [...] do [...]. W wynikach kontroli, w pkt 7 zapisano, że zgodnie wyjaśnieniami J.W. egzamin wewnętrzny teoretyczny przeprowadzany jest "do skutku", do czasu uzyskania przez kursanta pozytywnego wyniku, bez odnotowywania negatywnego wyniku w protokole. Natomiast w ustaleniach brak jakichkolwiek zapisów, w odniesieniu do ilu kursantów, których, ile razy, kiedy zastosowano opisaną praktykę egzaminowania "do skutku", co robiono z arkuszami odpowiedzi "nieudanych prób" zdania egzaminu. Przy tym nie stwierdzono uchybień w tym zakresie w dokumentacji kursantów, w szczególności w zaświadczeniach o ukończeniu kursu. Do protokołu nie dołączono żadnych wyjaśnień przedsiębiorcy, o których mowa w protokole. Dopiero odnosząc się do zaleceń pokontrolnych w piśmie z dnia [...] przedsiębiorca odniósł się do kwestii odnotowywania negatywnych wyników egzaminu wewnętrznego zobowiązując się do natychmiastowego ich odnotowywania. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do podniesionego w odwołaniu i powtórzonego w skardze zarzutu przeprowadzania, jeszcze przed końcowym wewnętrznym egzaminem teoretycznym próbnego testu sprawdzającego wiedzę kursantów. Brak szczegółowych ustaleń faktycznych w sprawie nie pozwala sądowi na wszechstronne rozważenie zarówno stanowiska organów orzekających w sprawie, jak i zarzutu skargi. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów proceduralnych i to naruszeniem istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić, wstrzymując jednocześnie wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sadowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, czy możliwe jest, z uwagi na wskazane w § 8 ust. 4 Programu szkolenia wymagane minimalne okresy przechowywania arkuszy egzaminacyjnych i wyników egzaminów sięgnięcie do tych dokumentów, czy też zasadnym będzie przesłuchanie w charakterze świadków uczestników kursów przeprowadzonych przez skarżącego w ramach działalności jego Ośrodka w celu ustalenia, czy były przeprowadzane testy sprawdzające wiedzę nie będące wewnętrznym egzaminem końcowym, czy też faktycznie przeprowadzano egzamin końcowy "do skutku", w ilu przypadkach, co robiono z arkuszami odpowiedzi. Po uzupełnieniu materiału dowodowego rozważy, przy rozstrzyganiu sprawy także zarzut prowadzenia przez skarżącego próbnych egzaminów sprawdzających wiedzę kursantów.