III SA/Gl 914/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydobywania kopalin oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. , powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – w skrócie kpa - w związku z art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r. nr [...], uzupełnione oraz sprostowane odrębnymi postanowieniami z dnia [...] r., umarzające w całości postępowanie w sprawie wydania przedsiębiorstwu ""A" " sp. z o.o. w P. decyzji nakazującej wstrzymanie działalności wykonywanej bez wymaganej koncesji na części działki nr [...] w miejscowości S. w gminie Z. w powiecie starogardzkim polegającej na wydobywaniu kopaliny - kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Decyzję tę poprzedziło ustalenie następującego stanu faktycznego: W wyniku oględzin działki nr [...] w miejscowości S. w gminie Z. w powiecie starogardzkim dokonanych w dniu [...] r., pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w S. stwierdzili prowadzenie na terenie tej działki robót polegających na eksploatacji kopaliny. Na podstawie wywiadu przeprowadzonego z wykonawcami robót na miejscu eksploatacji ustalili, że prace wykonywano na zlecenie przedsiębiorstwa R. T. . W dniu [...] r. Okręgowy Urząd Górniczego w P. , po otrzymaniu informacji od Starosty w powyższym zakresie, przeprowadził oględziny w/w działki w S. , przy udziale właściciela gruntów M. Ś. , który oświadczył, iż w dniu [...] r. sprzedał działkę nr [...] R. T. . W wyniku oględzin ustalono, że przedmiotowa działka w całości była zaorana, w lokalnych niewielkich obniżeniach terenu występowały osady ciemniejsze niż na wyniesieniach; na działce nie było żadnych maszyn. Na podstawie informacji Starostwa Powiatowego w S. ustalono, że prace ziemne na działce [...] w S. prowadziło "B" w S. oraz "C" w S. J. B. nie potwierdził wykonywania robót ziemnych w S. natomiast J. D. poinformował, że przyjął pisemne zlecenie od firmy ""A" " sp. z o.o. na wykonanie prac, które obejmowało przygotowanie terenu (wykonanie niwelacji) pod planowaną budowę budynków gospodarskich. R. T. zaprzeczył, aby na terenie w/w działki były prowadzone jakiekolwiek prace na jego zlecenie. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. wszczął w stosunku do spółki "A" Sp. z o. o z siedzibą w P. postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania działalności bez wymaganej koncesji na działce nr [...] obręb S. , polegającej na wydobywaniu kopaliny - kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. W toku postępowania organ administracji ustalił, że spółka prowadziła na terenie w/w działki działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż nie posiadając stosownej koncesji ani jakichkolwiek innych decyzji administracyjnych uprawniających do prowadzenia takich prac. Ponieważ jednak działalność została już zakończona, wyrobisko powstałe w wyniku wydobywania kruszywa naturalnego zasypane, a teren wyrównany i zaorany, to nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności wykonywanej bez koncesji, o której mowa w art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.). W tej sytuacji, na podstawie art. 105 § 1 kpa, organ decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r., uzupełnioną oraz sprostowaną odrębnymi postanowieniami z dnia [...] r., postępowanie w tej sprawie umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu pełnomocnik zarzucił, że strona dopiero decyzją z dnia [...] r. została zawiadomiona o wszczętym i prowadzonym w stosunku do niej postępowaniu, przez co pozbawiona została prawa czynnego w nim udziału. Tymczasem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto podniósł, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach, które nie zostały w postępowaniu utrwalone w sposób wymagany przepisami; w szczególności dotyczy to oględzin miejsca wydobywania kopaliny. Spółka nie została powiadomiona o tej czynności, a akta postępowania nie zawierają na tę okoliczność stosownego protokołu. Dodał, że organ nie ustalił żadnej wielkości rzekomo dokonanego wydobycia kopaliny, która zmuszałaby podmiot prowadzący takie prace do uprzedniego uzyskania koncesji na jej wydobycie. W tej sytuacji decyzja organu, umarzająca. postępowanie (jako bezprzedmiotowe), wydana została w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przypisanie spółce jakichkolwiek czynności, które mogły być oceniane jako naruszające prawo. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zgadzając się z podjętymi w niej ustaleniami. Na podstawie informacji z rejestru gruntów stwierdził, że w dniu [...] r., tj. w dacie przeprowadzenia wizji terenowej przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w S. , właścicielem nieruchomości, w skład której wchodziła działka nr [...] był M.Ś. , który na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. przeniósł jej własności na R. T. . Ani R. T. ani spółka "A" Sp. z o.o. nie byli właścicielami tej nieruchomości na dzień stwierdzenia wykonywania prac, zatem nie miała zastosowania regulacja art. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących m.in. koncesji, jedynie w przypadku wydobywania kopaliny na własne potrzeby przez osobę fizyczną na nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. Zastosowanie znajdowała zatem norma zawarta w art. 173 ust. 1 w/w ustawy, nakazująca w przypadku stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji wstrzymanie działalności. Jednak wobec zakończenia działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny i przywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości, brak było podstaw do wydania merytorycznej decyzji w takim zakresie, stąd celowe było umorzenie postępowania w tej sprawie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponadto, godnie z art 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, stąd prawidłowym dowodem prowadzenia działalności eksploatacyjnej były fotografie, wyjaśnienia R. T. , pismo J. D. , a także inne dokumenty uzyskane w toku postępowania. Notatki służbowe stanowiły jedynie opis wykonanych zdjęć i wskazywały na okoliczności oraz moment ich wykonania. Dało to podstawy do stwierdzenia, że na działce nr [...] prowadzona była działalność polegająca na wydobywaniu kopalin podlegająca koncesjonowaniu. Organ odwoławczy dostrzegł, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania dotyczące doręczeń, w kwestii doręczenia postanowienia o sprostowaniu błędów pisarskich oraz uzupełnieniu decyzji, gdyż postanowienia te doręczono stronie, a nie pełnomocnikowi, jednak ostatecznie otrzymał je także pełnomocnik, co wynika ze złożonego odwołania, stąd uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W skardze pełnomocnik, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie 1) art. 10 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający aktywne uczestnictwo w sprawie, a w szczególności zapoznanie się zebranym materiałem dowodowym, przed wydaniem decyzji; 2) art. 15 Kpa poprzez rozpatrzenie merytoryczne sprawy, po uprzednim przeprowadzeniu i uzupełnieniu materiału dowodowego, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się na temat zebranych przez organ II instancji materiałów dowodowych; 3) art. 67 w zw. z art. 10 Kpa poprzez oparcie decyzji na wynikach rzekomych czynności organów, które nie zostały w przepisany sposób utrwalone ani strona nie została o nich należycie powiadomiona. W uzasadnieniu wskazał, że R. T. nie otrzymał decyzji organu I instancji, lecz otrzymała ją spółka "A" Sp. z o.o., której z kolei nie zawiadomiono o wszczęciu w stosunku do niej postępowania, nie zakreślono jej odpowiedniego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, a następnie, niespodziewanie wydano decyzję, z której dopiero dowiedziała się, że uznano spółkę za stronę postępowania administracyjnego. Motywując zarzut naruszenia art. 15 Kpa przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego pełnomocnik podniósł, że zasada dwuinstancyjności postępowania ma gwarantować stronie rozpoznanie sprawy ponownie w jej całokształcie. Tymczasem przy wydawaniu decyzji organ ten naruszył zasadę zapewnienia czynnego udziału ponieważ nie umożliwił stronie zapoznania się z aktami oraz ostatecznego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Strona skarżąca nie kwestionuje, że wykonywała prace na terenie działki nr [...] jednak nie polegały one na wydobyciu jakiegokolwiek kruszywa, lecz przygotowaniu terenu pod budowę. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę, jako niezasadną, należało oddalić. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a – c/ p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) – w skrócie p.g.g. - w przypadku stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, nakazuje wstrzymanie działalności. Kopię tej decyzji niezwłocznie przekazuje się organowi określonemu w art. 140 ust. 2. Stosownie do art. 4 w/w ustawy, przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie: 1) będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych; 2) nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym; 3) nie naruszy przeznaczenia nieruchomości. Ten, kto zamierza podjąć wydobywanie o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7-dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomić o tym starostę, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania (ust. 2). Złożem kopaliny - jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (art. 7 pkt 9). Złoża węglowodorów, węgla kamiennego (...), bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą (art. 10 ust. 1 i 2). Własnością górniczą są objęte także złoża wód leczniczych, wód termalnych i solanek. Złoża kopalin niewymienionych w ust. 1 i 2 są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej (art. 10 ust. 3). Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (art.7 ust.1). Zgodnie z art. 41 ust. 1 p.g.g. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu (III Koncesje) w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Przepis ten ma jednak zastosowanie do postępowania objętego działem III ustawy - koncesje. Natomiast w art. 173 p.g.g. wskazuje, że stroną postępowania jest każdy, kto prowadzi działalność bez wymaganej koncesji. W trakcie czynności organy obu instancji uznały, że działalność objętą ustawą prowadziła skarżąca spółka, zaś właściciel nieruchomości sam tej działalności nie prowadził. Nie skierowały jednak do niej nakazu wstrzymania wydobywania piasku bez koncesji na działce [... ] położonej w miejscowości S. , pomimo braku koncesji na wydobywanie kopaliny, gdyż działalność eksploatacyjna na tej działce – jak ustaliły organy - nie była już prowadzona, a zatem nie występował przedmiot postępowania, o którym mowa w art. 173 ust. 1 p.g.g. zdanie pierwsze. To zaś obligowało do zastosowania art. 105 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis art. 105 K.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Zatem z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Odnosząc treść przytoczonych przepisów do przedmiotowej sprawy, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego prawidłowo zawiadomił w dniu [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie wykonywania przez przedsiębiorstwo "A" sp. z o.o. w P. działalności bez wymaganej koncesji na części działki nr [... ] w miejscowości S. w gminie Z. w powiecie starogardzkim, polegającej na wydobywaniu kopaliny - kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Jednocześnie poinformował stronę, że działalność ta została stwierdzona w czasie wizji terenowej przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w S. w dniu [.. ]. r. Zawiadomienie to organ doręczył na adres spółki w dniu [...] r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, jednocześnie informując, na podstawie art. 10 kpa, o uprawnieniu do wzięcia udziału w postępowaniu oraz prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Nadmienić trzeba, że w/w przepis nie określa terminu dla dokonania tej czynności. W tej sytuacji zarzut skargi naruszenia art. 10 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający aktywne uczestnictwo w sprawie, a w szczególności nie umożliwienie zapoznania strony z zebranym materiałem dowodowym, przed wydaniem decyzji – nie znajduje uzasadnienia. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 67 w zw. z art. 10 Kpa poprzez oparcie decyzji na wynikach czynności organów, które nie zostały w przepisany sposób utrwalone ani strona nie została o nich należycie powiadomiona. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 p.g.g. organem koncesyjnym jest starosta, do którego zadań należy udzielanie koncesji i w związku z tym m.in. dbałość o ochronę środowiska, racjonalną gospodarkę złożami kopalin, wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy to właśnie starosta starogardzki przy pismach z dnia [...] r. oraz [...] r. przedłożył właściwemu w sprawie Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego dokumentację dotyczącą działalności spółki prowadzonej bez wymaganej koncesji na części działki nr [...] w miejscowości S. . Z dokumentacją tą stronom postępowania umożliwiono zapoznanie w trybie art. 10 kpa, na co wyżej już wskazano. Jak wynika z akt administracyjnych, organ nie przeprowadzał przy tym czynności, które obligowałyby do ich utrwalania protokołem. Nadmienić trzeba, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy dotyczy umorzenia postępowania administracyjnego w całości, powodu bezprzedmiotowości. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc bez orzeczenia co do jej istoty. Oznacza to też, że organ administracji publicznej, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób", niż poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty w całości lub części. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut niedoręczenia decyzji organu I instancji. Zauważyć trzeba, że skarżący przyznaje, iż spółce "A" Sp. z o.o. doręczono decyzję, ale nie otrzymał jej R. T. . Zgodnie z art. 45 kpa jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że w/w decyzję doręczono 17 lutego 2014 r. na właściwy adres, a osoba odbierająca korespondencję (T. ) złożyła własnoręczny podpis. Fakt przekazania tej korespondencji do rąk R. T. nie wpływa jednak na skuteczność doręczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieumożliwienie zapoznania się z aktami oraz ostatecznego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów stwierdzić trzeba, że zarzut ten jest uzasadniony, jednak uchybienie organu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. W przedmiotowej sprawie na okoliczności takie strona skarżąca jednak nie wskazała. Reasumując Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a, Sąd oddalił skargę.